Show must go on

Ondřej Krutílek

Revue Politika

Na EU vadí většině jejích odpůrců byrokracie. Mnohem závažnější je ale fakt, že není schopna vlastní sebereflexe.

Teď nemám na mysli mediálně vděčné plány D, zprávy moudrých mužů či revize zakládacích smluv mající s argumentem zajištění efektivity integračního procesu a jeho přiblížení občanům posílit populačně velké členské státy. Jde mi o střízlivé zhodnocení (podle Unie nezbytných) posunů na poli sekundárního práva, jež se dotýká každého z nás mnohem bezprostředněji než často přehnaně vyhrocené debaty o tom, zda Lisabon ano, či ne. (Nehledě na skutečnost, že už aktuální „hřiště“, jejž vymezují jednotlivá ustanovení Smlouvy z Nice, poskytuje proponentům „integrace za každou cenu“ dostatek prostoru).

Za velmi nebezpečnou považuji nejen zvýšenou kadenci předkládání legislativních návrhů, na čemž má hlavní podíl Evropská komise, ale zejména trend faktického obcházení standardních rozhodovacích mechanismů zástupci Evropského parlamentu a Rady, tedy institucí, jež mohou na rozdíl od Komise přijímat politická (ve smyslu nebyrokratická) rozhodnutí.

„Spolurozhodování“

Za poslední rok jsme mohli být nesčetněkrát svědky situace, kdy i návrhy, jež dříve neměly šanci na úspěch anebo ležely na stole několik let, projely unijním rozhodovacím procesem jak nůž máslem.

Model je zhruba následující: Komise, často povinována revizní klauzulí platné legislativy nebo (nepřímo) rozsudkem Evropského soudního dvora, předloží návrh směrnice či nařízení, jenž má stávající normu pozměnit či nahradit. (V ideálním případě seskupí více textů do „balíku“, jehož název zvolí tak, aby co nejlépe evokoval její upřímnou starost o osud každého jednoho občana EU, čímž často sleduje i cíl uspokojit více zainteresovaných zájmů, než by bylo možné jediným textem.) Poté se návrhu ujmou Evropský parlament s Radou, respektive příslušné výbory; v případě Rady pracovní skupiny a tzv. Coreper. V tomto momentě začíná „spolurozhodování“: pingpong mezi Radou a Parlamentem za občasné intervence Komise a permanentních aktivit lobbistů.

Potud by bylo všechno v pořádku, neb rozhodovací proces má z článku 251 Smlouvy o založení ES a jednacích řádů příslušných institucí jasně stanovená pravidla. Má ovšem i jednu nevýhodu: je příliš dlouhý. A tak se přišlo na (neformální) zkrácené řízení. Běžně se jej využívá při marginálních sekundárněprávních revizích (třeba při prodlužování platnosti bezvadně fungujícího nařízení, jemuž končí platnost), v praxi je však možné danou nálepkou označit fakticky cokoli. Normě lze krom toho „dopomoci“ také tím, že Komise, pokud může – a zpravidla může –, zvolí pro svůj návrh takovou právní bázi, jež při rozhodování postaví Radu, zástupce členských států, na roveň s Evropským parlamentem (kupříkladu v oblasti ochrany životního prostředí).

Trialog

Obcházení časově náročného schvalování legislativy paradoxně umožňuje fakt, že unijní rozhodování není (alespoň na počátku celé procedury) vázáno žádnými lhůtami. Odůvodňuje se to tím, že legislativní autority tak získávají dostatek času na zvážení všech pro a proti. V praxi ale dochází k přesnému opaku: zástupci Komise, Rady a Evropského parlamentu jednají na bázi netransparentního „trialogu“ s cílem celý legislativní proces „expertně“ urychlit a standardní procedury využít pouze k finálnímu schválení legislativy – ideálně v prvním čtení.

Tak se tomu stalo (nebo se v nejbližší době s vysokou pravděpodobností stane) kupříkladu při projednávání prováděcího nařízení o koordinaci národních systémů sociálního zabezpečení, prodlužování regulace roamingu, negociacích stran nových pravidel v oblasti mezinárodní silniční dopravy (včetně problematické kabotáže, poskytování vnitrostátní nákladní silniční dopravy cizozemci) nebo při revizi (rozuměj rozvolňování) podmínek pro čerpání prostředků z takzvaného evropského globalizačního fondu.

Zcela mimo kategorie stojí prosincové dojednání „dealu“ ve věci klimaticko-energetického balíku: finální podobu hned čtyř norem, jež mají Unii na mezinárodní úrovni vylepšit pozici při přípravě „nového Kjóta“ na snížení emisí skleníkových plynů – i za cenu vlastních ekonomických ztrát –, upekli atypicky zástupci členských států na summitu Evropské rady (jež, nota bene, nemá legislativní oprávnění). Evropský parlament byl fakticky mimo hru: věcně ke konečnému kompromisu přispěl jen omezeně. Rada balík formálně schválila začátkem dubna, pouhých čtrnáct měsíců poté, co se jí dostal na stůl.

Horkou jehlou

Není podstatné zacházet do podrobností. Klíčové je konstatování, že ke změnám unijní legislativy dochází nejen často, ale nezřídka také rychleji než s využitím standardních rozhodovacích postupů. Formálně vzato není uvedený způsob „předjednávání“ nelegální, zároveň však také není prost potenciálu generovat normy šité horkou jehlou, jež ve výsledku budou k ničemu, nebo (v horším případě) ještě uškodí.

Vysvětlení, proč jsou unijní instituce po schvalování nových norem jak divé, je vícero. V případě Komise, „motoru Společenství“, netřeba chodit pro odpověď daleko: má to v popisu práce. Evropský parlament má motivaci dvojí – jednak z důvodu historické křivdy spočívající v tom, že byl po svém založení vybaven pouze konzultační pravomocí, permanentně usiluje o posílení své institucionální pozice, jednak se coby jediný přímo volený orgán EU snaží ukázat před voliči – srozumitelnými, rychlými, a tudíž obvykle unáhlenými rozhodnutími. A Rada? Zde působí coby deus ex machina zejména faktor předsednictví, z něhož se v důsledku masivní medializace stalo cosi, co nesnese neúspěchu, co musí při půlročním účtování z definice skončit (alespoň po kvantitativní stránce) „dobře“.

Pokusy uvedené trendy vyvažovat zpravidla narážejí: nedostává se potřebných protilátek. Princip subsidiarity byl, je a patrně zůstane pouhým principem bez reálných pák na své prosazení. Stejně tak českými vyjednavači Lisabonské smlouvy akcentovaná zásada oboustranné flexibility (možnost Unii odejmout již získané pravomoci) patří spíše do kategorie šidítek. Nejreálněji se pak jeví eventualita, že se ustrnou národní parlamenty a při začleňování unijních směrnic, formálně závazných jen z hlediska výsledku, připraví takový zákon, který bude v maximální možné míře respektovat místní podmínky. To ale na poslance a senátory klade požadavky na včasnou a detailní znalost evropské problematiky, nehledě na skutečnost, že drtivá většina směrnic, jež se v EU v současnosti schvalují, je natolik podrobná, že možnost národních „odchylek“ se limitně blíží nule.

***

Viděno očima průměrného zastánce stávajícího způsobu evropské integrace, budu označen za euroskeptika. Budiž. Pořád lepší než propadnout mylnému přesvědčení, že přijímání nových norem rychlostí střelby ze samopalu může být tím, co Unii zbaví stigmatu nutného zla a co v občanech (v jejichž jménu se to děje) vzbudí víc než rezignovaný nezájem.