Co s Lisabonem po Dublinu?
Petra Kuchyňková
CEVRO REVUE 6-7/2008
12. června uskutečnil jediný z 27 členských států EU referendum o tzv. Lisabonské smlouvě. Stalo se tak více než tři roky poté, co dva zakládající členové ESUO, Francie a Holandsko, v lidovém hlasování odmítli Smlouvu zakládající Ústavu pro Evropu.
První oficiální výsledky, které hovořily o tom, že při nadopoloviční účasti oprávněných voličů se jich více než 53 % vyslovilo proti smlouvě, přišly paradoxně přesně půl roku poté, co byla Lisabonská smlouva hlavami států a vlád 13. prosince 2007 slavnostně podepsána.
Novináři, sociologové a další komentátoři se vzápětí více či méně seriózně přeli o to, proč proti smlouvě hlasovaly s mírnou převahou ženy a mladí lidé, proč nejvíce neuspěla ve venkovských okrscích či okrscích většinově obývaných nižšími sociálními vrstvami, proti čemu irští voliči vlastně hlasovali. Neumí EU „prodat“ některé ideje a futuristické vize, jimiž dnes a denně popisuje jiné mnohastránkové dokumenty? Poukazovalo se samozřejmě i na to, že za smlovou stála současná irská vláda a jasné ne zaznívalo především od Sinn Féin či naopak od krajní levice, bez ohledu na to, že procento voličů hlasujících proti smlouvě převyšuje početně elektorát zmíněných, spíše krajních politických subjektů. Za skutečný pokus o diskreditaci výsledku irského referenda, který jako by pocházel z úplně jiných dob a jiných zeměpisných šířek, pak lze považovat spekulaci jistých německých novin, které naznačily, že za kampaní pro irské ne prý stojí Pentagon. Snad šlo o vtip, úsměv nad stavem současné demokracie či „post-demokracie“ à la EU však trochu tuhne na tváři, a to zas o něco více po letošním červnovém summitu Evropské rady.
Podobně jako někdejší Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu má i Lisabonská smlouva vstoupit v platnost teprve po uložení všech ratifikačních listin. Pro připomenutí, Smlouva o Ústavě obsahovala jakousi pojistku v podobě prohlášení o tom, že pokud ji do dvou let ratifikují čtyři pětiny členských států a jeden či více států se při ratifikaci setká s obtížemi, bude se otázkou „co dále“ zabývat Evropská rada. Tato situace, jak víme, nenastala, ratifikační proces během roku 2005 „vyšuměl“ do ztracena ještě před dosažením oné čtyřpětinové hranice.
Jakou hodnotu má irské ne?
Rozhodnutí Evropské rady z června 2008 o pokračování ratifikačního procesu, které umožňuje vyčkat státům očekávajícím verdikt ústavního soudu a Irsku nabídnout „řešení“ nastalé situace na říjnovém summitu, do určité míry naznačuje, že současné irské „ne“ má menší váhu než předchozí výsledky francouzského a holandského referenda. Je srovnáváno s hlasováním Irska o Smlouvě z Nice v letech 2001 a 2002 či s dánskými referendy o Maastrichtské smlouvě v letech 1992 a 1993 a jako o nejpravděpodobnější variantě se hovoří o připojení zvláštního protokolu (či dokonce jen prohlášení) ke stávající smlouvě.
Toto řešení by zřejmě umožňovalo vyhnout se revidující debatě o vlastním textu Lisabonské smlouvy, protože doprovodný protokol by sice musel projít ratifikací všech členských států (jako v případě protokolů, jež dodatečně vyjednalo Dánsko v případě Maastrichtské smlouvy), pokud by však byl použit tento „dánský model“, nevstupovala by do opětovné ratifikace celá Lisabonská smlouva. Je však otázkou, co by bylo obsahem takového protokolu, má-li již Irsko nyní vyjednány protokoly týkající se schengenu či justiční spolupráce v občanských, částečně i trestních věcech a policejní spolupráce. Irsko by si nyní mohlo novým dodatkem k Lisabonské smlouvě například vymezit, podobně jako Polsko a Velká Británie, vztah ke sporné Chartě základních práv EU, včetně mantinelů její interpretace Evropským soudním dvorem. Nemůže však tímto způsobem nijak zasáhnout do klíčových institucionálních ustanovení typu dvojí většiny v Radě (s populačním kritériem), mající platit od listopadu 2014 a bez výjimky pak od dubna 2017, či snížení počtu komisařů od listopadu 2014. Právě současným „odbojným“ státům, obzvláště pokud by náležely ke státům malé či střední velikosti, by se přitom mohlo stát, že po uplatnění „rovného rotačního principu“, který má zajistit zmenšení komise na počet odpovídající dvěma třetinám členských států a jehož přesná podoba dosud není známa, by právě oni mohly přijít o svého zástupce ve sboru, který má mít i po Lisabonské smlouvě ve většině oblastí legislativní monopol.
Je také otázkou, zda by Irsko zůstalo s možným požadavkem revize svého vztahu ke smlouvě prostřednictvím protokolu osamoceno, anebo by se k němu mohl přidat některý další členský stát, třeba Česká republika, která by například mohla též požadovat přehodnocení svého vztahu k Chartě základních práv EU. Blížící se české předsednictví však představuje do určité míry komplikující diplomatický faktor.
Co s Lisabonem?
Tyto úvahy však nic nemění na skutečnosti, že změna řady kontroverzních ustanovení Lisabonské smlouvy, především institucionálních změn, by již vyžadovala zásah do vlastního textu smlouvy, tedy řešení vyžadující zřejmě zastavení ratifikačního procesu a jednání o nové podobě smlouvy, případně o realizaci institucionálních změn jiným způsobem. Například možnost (prozatím veřejně nepříliš diskutovanou) ponechat jednání o institucionálních změnách na eventuelní pozdější přípravy přístupové smlouvy s Chorvatskem a jinak ponechat fungování Evropské unie prozatím beze změn, tedy v mantinelech platné Smlouvy z Nice.
Pokračování ratifikačního procesu bez ohledu na výsledek irského referenda totiž ani přes závěry summitu nelze v EU označit za stoprocentně konsensuální variantu. Francouzský premiér Fillon například ještě 13. června, v den zveřejnění irských výsledků prohlásil o Lisabonské smlouvě de facto totéž, co později český prezident Klaus: že je nutno považovat ji za neplatnou a držet se současného smluvního rámce. Vzápětí jej ovšem překryl hlas prezidenta Sarkozyho, který jednoznačně požadoval pokračování ratifikace. Své pochybnosti vůči Lisabonské smlouvě vyjadřují polský prezident Kaczyński, na jehož podpis smlouva po parlamentní ratifikaci v Polsku čeká, ale například i současný rakouský kancléř Gusenbauer, který prohlásil, že by v případě opakování irského referenda upřednostnil lidové hlasování i ve své zemi, která parlamentní ratifikaci už absolvovala.
Ptáme-li se tedy, zda pokračovat v ratifikačním procesu smlouvy, je zároveň nutno ptát se i na to, kdo si takové pokračování v EU skutečně přeje a zda není jakási volonté general evropských elit spíše výsledkem určité bezradné snahy nekomplikovat dále situaci, s níž se nepočítalo. To vše vytváří velmi paradoxní situaci pro ES/EU coby entitu, jež si po desetiletí zakládala na explicitě sumy primárního práva upravujícího do detailu vztahy mezi členskými státy a jejími institucemi, spolu se sumou acquis communautire, upravující v oblasti sekundárního práva do detailu vše ostatní. I zde je ve výsledku „posledním arbitrem“ politické klima a jeho mantinely. Pro příznivce právního pozitivismu je to jistě traumatizující zjištění.
Otazníky k Lisabonu
Otazníky okolo skutečných, potenciálně negativních či pozitivních důsledků přijetí změn předpokládaných Lisabonskou smlouvou navíc přetrvávají. Vedle již zmíněné dvojí většiny v Radě či zmenšení velikosti Komise je to třeba sporný status Charty základních práv EU, která (ač jako text nikdy sama o sobě neratifikovaná) získává ratifikací Lisabonské smlouvy „právní sílu primárního práva“. Primární právo však standardně vymezuje vztahy mezi orgány ES/EU a jejich kompetence, prohlášení připojené k Lisabonské smlouvě na podnět České republiky ovšem stanovuje i to, že Charta žádné nové kompetence EU a jejích orgánů zakládat nemá. Neměla by tedy vést k jakékoli právní harmonizaci, například na základě rozhodnutí Evropského soudního dvora učiněných při její interpretaci. Určuje tedy Lisabonská smlouva dostatečně přesně hranice výkladu Charty a v té souvislosti i pravomocí ESD?
Je „posílení“ pravomocí národních parlamentů pomocí žlutých, oranžových a červených karet skutečným stimulem k plodné spolupráci národních parlamentů a k jejich relevantnímu zásahu do rozhodovacího procesu na úrovni EU, nebo je to jen vábnička přidávající „demokratizační“ punc procesu, který je ve skutečnosti vše jiné než „demokratický“ v přesném smyslu slova, o jehož pozitivním významu se lze samozřejmě v různých dimenzích přít? Je to podobné jako s posilováním jiného symbolu demokracie (tentokrát na úrovni EU), Evropského parlamentu? Poté, co Lisabonská smlouva navrhla expanzi jeho pravomocí v některých oblastech, začalo nadcházející francouzské předsednictví tlačit na rychlé přijetí některých klíčových reforem (např. ve společné zemědělské politice), dřív než začne spolurozhodovat (a také vše komplikovat a prodlužovat) Evropský parlament.
Efektivita vs. demokracie
V politické vědě se lze setkat s otázkou dilematu demokracie a efektivity v jednotlivých systémech vládnutí. Současná Evropská unie se zaštiťuje prvním z obou konceptů, upřednostňuje však po dlouhá léta ten druhý. Například chce-li EU, aby ve společné zahraniční a bezpečnostní politice hovořila jedním hlasem a posilovala tak svoji geopolitickou úlohu. Za tím účelem Lisabonská smlouva zřizuje funkce předsedy Evropské rady a především vysokého představitele SZBP EU, který má předsedat Radě pro zahraniční věci, která se tím do určité míry izoluje od Rady pro všeobecné otázky, řízené dále předsednickým státem a jeho ministry. Některé otázky externí politiky EU však kombinují strategický zájem hard politics a ekonomické zájmy soft politics, třeba tolikrát zmiňovaná energetická politika, oblast, v níž zájmy Evropské unieneratifikací Lisabonské smlouvy prý nejvíce utrpí, zejména pokud jde o dialog s Ruskem. Podobným případem má být třeba propojení obchodních zájmů Unie s velkými politickými tématy v dialogu s Čínou, USA apod.
Je však vytvoření nových funkcí automatickou zárukou „jednohlasnosti“ Evropské unie při přetrvávající diverzitě zájmů v jiných oblastech? Anebo tyto kroky spíše oddálí formulaci vnější politiky EU od jednotlivých členů, takže ve výsledku dojde k zamlžení toho, čím hlasem figura nadaná za EU podstatně většími pravomocemi vlastně mluví? Opět by se tak mohlo stát v neprospěch malých členů, anebo by vše mohlo vést k situaci, která postaví několik „velkých“ členů proti sobě. Není to nepravděpodobné, panují-li již nyní obtíže shodnout se alespoň na tom, kdo má ony exponované funkce zastávat.
Při odhlédnutí od meritorní stránky věci závěry Evropské rady povedou ve výsledku především k oddálení vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. To bude mít vliv na průběh českého předsednictví, protože se může prodloužit rozhodování o některých důležitých otázkách typu reformy společné zemědělské politiky.
