Zlepšení v daňovém řádu je jen minimum

Dušan Šrámek

Po dlouhých letech příprav dokončilo ministerstvo financí návrh nového daňového řádu. Má nahradit dosavadní zákon o správě daní a poplatků. Přestože přináší určitá zlepšení, představy podnikatelů nenaplňuje. Na novém daňovém řádu bude potřeba ještě pořádně zapracovat.


Dlouho očekávaný nový daňový řád měl odstranit řadu oblastí kritizovaných podnikateli - například jasné určení lhůt pro úkony finančních úřadů i poplatníků, omezení prostoru pro libovůli správců daně a zejména výrazné rozšíření takzvané editační povinnosti tj. závazného výkladu daňových předpisů úředníky. „Za největší nešvary dosavadního zákona o správě daní a poplatků považuji soustavné prodlužování prekluzivních lhůt,“ říká Tomáš Barták, ředitel sekce ekonomiky a účetnictví Svazu průmyslu a dopravy. Přitom uplynutím těchto prekluzivních lhůt by měl nárok státu na zaplacení daně automaticky zaniknout. „Dalším velkým nešvarem je tajení části agendy o poplatníkovi před ním samotným. Dosud také prakticky chybí editační povinnost, tedy závazný a dlouhodobě platný výklad daňového dopadu konkrétních činností a úkonů poplatníka, které nejsou platnými zákony jednoznačně specifikovány,“ dodává Barták. Zástupci podnikatelů přitom obecně od zákona chtějí pravidla pro takzvaný správný výběr daně jakožto jedné ze základních podmínek rovného podnikatelského prostředí.



Utajený návrh


Po dlouhých letech příprav nyní ministerstvo financí poslalo konkrétní návrh nového daňového řádu do připomínkového řízení. O tom, že jej současný šéf rezortu Miroslav Kalousek (KDU-ČSL) považuje spíše za pracovní než definitivní dokument, svědčí i fakt, že odeslání do připomínkového řízení neprovázela žádná publicita. Mnoho zástupců podnikatelských svazů se o existenci návrhu dozvědělo dokonce až z tisku. Návrh předložila dlouholetá náměstkyně ministra financí Dana Trezziová. Nová pravidla mají nahradit dosavadní zákon o správě daní a poplatků z roku 1992, dosud téměř padesátkrát novelizovaný. „Cílem je odstranění nejednotnosti postupů a případných nejasností při aplikaci dosavadního zákona. Chceme napomoci zkvalitnění výkonu daňové administrativy a podpořit klientský přístup při jednání s daňovými subjekty,“ říká Trezziová. Podle Trezziové návrh také přibližuje dosavadní pravidla správy daní obecné procesní úpravě správního řízení podle nového správního řádu, účinného od začátku roku 2006. Nová pravidla podle ní respektují také rozhodnutí nejvyšších soudů (Nejvyšší soud je snad jenom jeden!) týkající se správy daní, ovšem je „pokud nejsou v rozporu s elementárními pravidly správy daní“. Opět správní orgán nerespektuje soudy, které jediné mohou vykládat zákon. Náměstkyně uznává, že stávající zákon má nejen určité nedostatky v textu, ale zároveň že pro běžné poplatníky je velice složité orientovat se v následné judikatuře, tedy rozhodnutích soudů. Soudní spory totiž mnohdy měly za následek doplnění, upřesnění či faktické změny zákona. „Interpretace textu daňových předpisů je pak nadmíru obtížná i pro pracovníky daňové správy,“ dodává Trezziová.



Domovní prohlídka bez rozhodnutí soudu?

Podle Tomáše Bartáka ze Svazu průmyslu a dopravy je současná podoba návrhu daňového řádu zklamáním. A to i přes ojedinělá zlepšení, například že správce daně bude muset svá rozhodnutí až na výjimky odůvodňovat, nebo že se v některých případech ruší oznamovací povinnost při výplatách nezdaněných odměn. „Zlepšení jsou totiž bohužel kompenzována řadou úprav, která ještě zhoršují současný neuspokojivý stav,“ domnívá se Barták.. Jako příklad uvádí většinu ustanovení o lhůtách. Podle Svazu průmyslu a dopravy by totiž veškeré úkony prováděné finančním úřadem měly být časově ohraničeny tak, aby nedocházelo k jejich neúměrnému prodlužování a tím ztěžování podmínek pro podnikatelskou činnost daňového poplatníka.


Bartákovi rovněž vadí výrazné zvýšení pravomocí správce daně při provádění místního šetření. „Jedná se o absolutní průlom do základních občanských práv a svobod, protože finanční orgány tak dostávají pravomoc provádět „domácí prohlídku“ bez rozhodnutí soudu,“ varuje. (prohlídka bytových prostor, je - li v nich provozovna) Zástupci Svazu průmyslu a dopravy především vadí, že návrh neobsahuje řadu již dlouhodobě uplatňovaných požadavků, jako je zjednodušení daňového řízení či zvýšení rovnoprávnosti postavení daňových poplatníků.


Bez všeobecné editační povinnosti

V přemíře neustále se měnících daňových předpisů se už nevyznají nejen podnikatelé, ale často ani finanční úřady. Výklady sporných ustanovení se liší, takže poplatníkovi chybí potřebná jistota. Podnikatelé proto volají po takzvané (všeobecné) editační povinnosti - tedy závazném výkladu daňových předpisů


„Editační povinnost bych v krátkosti popsal jako povinnost finančního úřadu písemně a závazně se vyjádřit k problému zdanění, s nímž se na něj podnikatel obrátí,“ říká prezident Hospodářské komory Jaromír Drábek. „Předešlo by tak situacím, kdy je podnikatel při zpětné kontrole nařčen ze špatného postupu, přestože tak činil na doporučení finančního úřadu. Při zavedení editační povinnosti by právě vyjádření úřadu sloužilo jako argument pro postup podnikatele v daném případě,“ vysvětluje Drábek. Zavedení všeobecné editační povinnosti podporuje i Svaz průmyslu a dopravy. Ten již zhruba před dvěma lety předložil návrh paragrafovaného znění příslušné úpravy. V něm nastavil i mechanismy proti zneužití editační povinnosti, stejně jako třeba závazné lhůty pro úkony správce daně. Jenže návrh daňového řádu z dílny náměstkyně Trezziové se zavedením všeobecné editační povinnosti nepočítá. „To je nepochopitelné. Zvláště když její zavedení obsahuje programové prohlášení současné vlády, schválené už před mnoha týdny,“ říká Drábek.


Editační povinnost dosud existuje jen u dvou ustanovení zákona o daních z příjmů. Trezziová ji chce rozšířit jen na několik málo dalších ustanovení, nikoliv tedy všeobecně. „Za vhodné řešení povinnosti považuji její zacílení na konkrétní ustanovení, kde je připuštěna určitá diskrétnost správce daně. Zde má poplatník jednoznačně nárok na to, aby byl informován o tom, jak bude úřad v zákonem vymezených hranicích konkrétní věc posuzovat,“ vysvětluje náměstkyně.


Pro oblast daně z příjmů byly vybrány čtyři okruhy navržené do návrhu novely zákona o daních z příjmů, která je nyní rozesílána do vnějšího připomínkového řízení. Poplatník bude moci požádat o závazné posouzení v případě klíčování výdajů (nákladů) u fyzických osob, které využívají nemovitosti jak pro podnikání, tak pro soukromé účely. Dále se má editační povinnost rozšířit na klíčování výdajů především právnických osob, které nebyly založeny nebo zřízeny za účelem podnikání s cílem jejich správného přiřazení ke zdanitelným příjmům a příjmům, které zdanění nepodléhají. Další oblasti se týkají takzvaných zásahů do majetku a posuzování výdajů (nákladů) na výzkum a vývoj.

„Editační povinnost by se týkala pouze vybraných okrajových případů, což pro většinu daňových poplatníků neznamená žádný přínos. Na zásadní, neustále opakovaný požadavek podnikatelů na zavedení všeobecné editační povinnosti tak návrh prakticky nereaguje,“ konstatuje Tomáš Barták ze Svazu průmyslu a dopravy.


Podle Trezziové existují dva hlavní důvody proti všeobecné editační povinnosti: jednak se nejedná o obvyklou záležitost v ostatních zemích, jednak hrozí zahlcenost finančních úřadů, což dokládá na příkladu sousedního Polska.


Klientský přístup, nebo inkviziční jednání?


“I když je z návrhu zřetelná snaha o zlepšení klientského přístupu k poplatníkům, daňový řád neodstraňuje dosavadní jednostranné zvýhodnění finančních úřadů nad poplatníkem,“ kritizuje šéf Hospodářské komory Jaromír Drábek. Příklad? Zatímco poplatník musí doložit každý požadavek úřadu či vyvrátit pochybnosti o daňovém plnění, sám finanční úřad není povinen řádně (ne pouze formálně) objasnit, proč výši či způsob splnění daňové povinnosti napadá. Za zvláště znepokojivé pak Drábek považuje fakt, že proti řadě rozhodnutí finančního úřadu není přípustné odvolání, a to ani k nadřízenému finančnímu ředitelství. „Bohužel musím konstatovat, že z některých ustanovení návrhu necítím ani přílišnou legislativní preciznost,“ dodává šéf komory. „Například úřední osoba se prokazuje podle návrhu služebním průkazem, pokud byl vydán. Nikde se ale nehovoří o způsobu prokazování totožnosti, pokud služební průkaz vydán nebyl,“ uvádí. Za pozitiva návrhu nicméně Drábek považuje především zlepšení postavení poplatníka při doručování písemností finančním úřadem. Dosud platilo, že písemnost byla považována za doručenou, i pokud si ji adresát nevyzvedl. Platila takzvaná fikce doručení dnem, kdy se nevyzvednutá písemnost vrátila zpět na finanční úřad. Podle návrhu nového daňového řádu musí být navíc zveřejněno oznámení o zaslání písemnosti na úřední desce a na internetu.



Evidence hotových plateb: Účtenky za zápalky?

Do návrhu se nenápadně dostaly i tolik kritizované registrované pokladny, respektive registrace hotovostních plateb obecně. Návrh totiž celoplošně zavádí povinnost poplatníka vést evidenci hotovostních plateb. Podle dosavadního zákona přitom tuto povinnost může daňovému subjektu selektivně přikázat finanční úřad. „Zákon sice nechává na libovůli podnikatele, zda si na evidenci plateb pořídí technické zařízení, či zda bude evidenci provádět ručně, nestanoví ale nejnižší částku, od níž vzniká povinnost evidenci vést,“ upozorňuje prezident Hospodářské komory. Teoreticky by tak finanční úřad mohl požadovat i účtenky za zápalky a podobné drobnosti. (absolutní evidenci plateb kritizuje i SPD - vypadlo mi to)


Jen první nástřel


Po dlouhé době je tak sice na světě konkrétní návrh daňového řádu, zástupci podnikatelů i někteří oslovení politici ho vnímají spíše jako podnět k zahájení konkrétní diskuze. „Na jednu stranu je dobře, že daňový řád konečně opustil ministerstvo, a že byl dán do připomínkového řízení. Na straně druhé ale existuje řada oblastí nové normy, které by se měly zlepšit,“ říká například Jaromír Drábek.

S tím, že ministerstvo financí pustilo do připomínkového řízení materiál, na němž bude nutné ještě výrazně pracovat, mají problém i někteří koaliční politici. „Nedovedu si představit, že by zákon například neobsahoval všeobecnou editační povinnost. To je zásadní požadavek, daný i programovým prohlášením vlády,“ konstatuje poslanec ODS a člen rozpočtového výboru sněmovny Michal Doktor. „Nedovedu si dost dobře představit, že by se tento problém měl řešit až ve sněmovně, protože to s sebou nese i další implikace, dotýkající se celého daňového řízení,“ dodává.


„Na novém daňovém řádu bude potřeba ještě pořádně zapracovat,“ potvrzuje Drábek. Na vládě teď podle něj je, jaký další způsob zvolí. Tedy zda materiál vrátí zpět na ministerstvo, či zda se bude snažit případné změny iniciovat v následném legislativním procesu.

Podle zatím neoficiálních informací jsou například výhrady Svazu průmyslu a dopravy k návrhu tak závažné, že žádá, aby se v této podobě návrh nepředkládal do dalšího legislativního procesu.


Náměstkyně ministra financí Dana Trezziová, kterou do funkce instaloval Bohuslav Sobotka a která má spíše blízko k ČSSD, přesto věří, že vznik jednoznačnějších a transparentnějších pravidel je v zájmu všech zúčastněných: „Nyní jde především o politickou záležitost. Vždyť se jedná o technickou normu, která má napomoci sjednocení daňového práva pouze usnadnit výběr, nikoliv ovlivnit výši daňové povinnosti. Přesto se paradoxně stala politicky choulostivým návrhem.“ „Návrh byl v podstatě připraven již před volbami v roce 2006, ale nebyla již síla k jeho přijetí. Projednávání takového procesního zákona je velmi náročné,“ připomíná Trezziová.