K procesu vytváření ústavní smlouvy EU: Význam, specifika, důsledky

Tomáš Bosák

Tato práce je teoretickou úvahou nad procesem vytváření evropské ústavní smlouvy, který je dnes primárním problémem i zásadní otázkou celého eurointegračního procesu. Celá problematika evropské ústavy má své počátky už u Laekenské deklarace z prosince roku 2001, která přípravou návrhu evropské ústavy pověřila tzv. Konvent o budoucnosti Evropy. Následná praxe konventního působení zásadně porušila dosavadní úzus mezivládních konferencí a posílila nadnárodní rozměr ústavodárného procesu.

Konvent svůj návrh předložil v červenci 2003 a návrh evropské ústavní smlouvy, jejímž hlavním posláním mělo být zjednodušení stávajícího právního rámce integračního procesu, měl být předmětem jednání Mezivládní konference od října 2003. Ústavní smlouva měla být schválena ještě na prosincovém summitu, nicméně jednání skončilo fiaskem a kompromisu bylo dosaženo až o půl roku později. Skutečný problém, táhnoucí se dodnes, nastal v podobě ratifikačního procesu v rámci členských zemí. Ten byl přerušen poté, co v roce 2005 neschválily smlouvu v referendu dvě zakládající země Šestky, tj. Francie a Nizozemí.
Tento moment byl bezpochyby zásadním předělem v ústavodárném procesu i obecně v procesu eurointegračním. Zde se totiž jasně projevilo, že minimálně aspekt prohlubování integračního procesu ztratil podporu „zdola,“ tj. podporu evropského obyvatelstva. Proces formální revize ústavní smlouvy v podobě jejího derivátu, tj. smlouvy Lisabonské, je toho zřetelnou manifestací.

Evropská administrativa se v jeho průběhu dopustila zásadních a mnohdy i nepochopitelných přehmatů. Předně, rozhodla se riskantně využít mechanismu přímé demokracie v podobě referenda, ačkoli již od Maastrichtu bylo evidentní, že jeho výsledkem bývá zpravidla odmítnutí. Nereflektovala na náznaky, že odmítání prohlubování je lidově populistická tendence hlasující většiny, která má vždy minimálně sklony obávat se neznámého. Evropská administrativa nejprve postavila veřejnost na piedestal, aby následně její vůli zpochybnila či dokonce ignorovala.

Poté, co se dostavilo ono šokující, avšak jasné „ne“ veřejnosti ze starých členských zemí, však politické elity proces vytváření ústavy nezastavily ani nepozastavily, jak by se dalo očekávat. Logickým důsledkem může být dojem, že vůle „hlasující většiny“ a hlas lidu pro bruselský establishment nemá skutečný význam; respektive, že to vše mělo toliko vytvořit iluzorní dojem spolurozhodování a spolupodílení se veřejnosti na budoucím evropském směřování – že to bylo jenom jakousi hrou či iluzí. Jakési analogie jsme svědky i nyní, kdy se situace se „zradou“ na vyjádřené vůli veřejnosti opakuje v souvislosti s irským referendem. (Ani nemluvě o tom, že tentokrát byla Bruselská administrativa daleko opatrnější a Irsko bylo jediným státem, který měl možnost vyjádřit se k ratifikaci tímto způsobem). Po irském odmítnutí se s jistým zadostiučiněním zaradoval každý euroskeptik, přičemž se dalo očekávat, že ratifikační proces tím skončí a celý ústavodárný proces bude fundamentálně přehodnocen a prozatímně zastaven, aby znovuzískal svou legitimitu a podporu. Nicméně, opět se tak nestalo a hledají se jiná řešení a právní kličky (včetně opakování referenda), jen aby mohl být proces ratifikace úspěšně dokončen. Tento přístup „můžete se vyjádřit, jak chcete, ale musí to být ano“ nebudí a ani nemůže budit důvěru ani u stoupenců prohlubování. To mohlo vést jen k prohloubení odcizení mezi lidmi a jejich politickou reprezentací, přerůstající v radikální populismus. Parafrázujeme-li Petra Fialu, dlouhodobý postup politické reprezentace v rozporu s veřejným míněním vede ke vzniku štěpné linie v rovině národní politiky.

S tím souvisí i další problém, tj. nedostatečná míra komunikace mezi veřejností a politickými elitami. Jinými slovy, každý se dnes vyjadřuje o Lisabonské smlouvě, ale málokdo skutečně ví, co obnáší a obsahuje. S konkrétními dopady této smlouvy nejsou bohužel běžní lidé většinou obeznámeni a obávám se, že mnohdy to samé platí i o některých politicích, kteří se k ní vymezují.

Osobně nejsem v současné situaci stoupencem prohlubování ani rozšiřování. Nehledě na to, že jsem přesvědčen, že oba procesy jsou vzájemně úspěšně neslučitelné a nekompatibilní a současnou snahu vykonávat obojí najednou považuji za politickou hru.
Rozšiřování ES je minimálně od roku 1981 velice diskutabilní. V současné době se jedná spíše o jakési rozmělňování donekonečna a krok symbolický a navýsost politický. Ano, rozšiřování je dnes politickým nástrojem, vzdáleným od svého původního účelu. V touze učinit EU co nejsilnější a nejpočetnější je vytvářen vzájemně nesourodý a nekompatibilní útvar a tato nesourodost a nekompatibilita komplikuje administrativu, rozhodovací proces a fungování EU obecně. Takové rozšiřování je kontraproduktivní, neboť brání kvalitě a tedy i potenciálnímu prohlubování. Zdá se, že každý stát si dnes může podat přihlášku a po absolvování administrativních formalit v podobě přístupových vyjednávání je následně automaticky přijat jako člen. Dnes, kdy se začíná hovořit o zahájení vyjednávání s postsovětskými zeměmi či s „evropskou“ částí Turecka se zdá, že z ideálů otců zakladatelů nezbylo nic, resp. že přijetí států je zahraničněpolitickou povinností bruselské administrativy. Být či nebýt v Unii je otázkou cti a prestiže a Unie sama takto lehkovážně s přijímáním nových členů nakládá. Kam zmizely ony ekonomicky přísné přístupové podmínky evropské „Šestky“? Nestává se přijímání členů pouhým politikařením? Má dnešní EU stále svou nosnou ideu? A pokud ano, kde je?

Podobně problematická je v současné době otázka prohlubování čili kvality evropské integrace. Právě „boj o novou ústavu“, táhnoucí se od počátku nového tisíciletí, je manifestací limitů v tomto ohledu. Současná snaha za každou cenu stanovit novou kvalitu vede k tomu, že pozapomínáme na nepropracovanost té stávající. Jinými slovy, zakrýváme současné mezery novým smluvním rámcem, namísto toho, abychom se je pokusili nejprve vyřešit, nechat časem prověřit funkčnost systému a teprve poté dále prohlubovali.

Prohlubování, tak jak je praktikováno v současnosti, je uspěchané a nekoncepční. Zakrývat tuto skutečnost ústavní reformou není v současné době řešení, tím spíše ne v době, kdy tento krok nemá podporu veřejnosti a evropská administrativa ztrácí svou legitimitu, kterou především pro vnitřní i vnější redefinici politického systému mít musí. Ke krizi legitimity přispívá i neustále se měnící prostor a inkorporace nových politických aktérů (viz ono překotné rozšiřování). Výsledkem zmíněného by mělo být: prohlubování ano, ale ve smyslu zdokonalování stávajícího, nikoli komplikace v podobě tvorby nového právního rámce, který tuto nedokonalost maskuje a odsouvá do pozadí.

Specifickou otázkou zůstává, zda současná EU vůbec potřebuje nějakou ústavní smlouvu, potažmo nakolik tato smlouva zůstává mocenským nástrojem silných a na kolik se vyplatí její přijetí pro ostatní členské země. Odpovědi se samy nabízí, navíc je vše zkomplikováno nedostatečnou informovaností veřejnosti, které generuje nepodložené spekulace. Lisabonská smlouva skutečně mění rozložení sil v EU v neprospěch menších členských států, skutečně supranacionalizuje 2. pilíř a posiluje i nadnárodní exekutivu (předseda Evropské rady a stálý předseda Rady pro vnější záležitosti). Hlavní podstata problému je však daleko širší a obecnější.

Hlavním problémem současného integračního procesu je jeho příliš ambiciózní nekoncepční prohlubování, uspěchané rozšiřování, tím spíše fakt, že se děje obojí najednou. Toto „Delorsovské pojetí“ však s přihlédnutím k současnému stupni integrace, jejím problémům i komplexnosti současné sedmadvacítky není možné. Oba širší problémy se zřetelně projevují na současném problému procesu vytváření ústavní smlouvy. Tento krok čelí značným problémům již od počátku, přes nesouhlas v Římě v prosinci 2003 až po tři negativní referenda. Brusel může v Irsku iniciovat jakoukoli kampaň propagující výhody Lisabonské smlouvy, zásadně odlišného výsledku však nedosáhne. Jedná se totiž o krok momentálně nevhodný, pro nějž nejsou vytvořeny vhodné podmínky. Problémem je již samotná definice systému, který se neustále mění, jeho aktérů a společného prostoru, tj. prostoru platnosti politické legitimity. Absence zmíněného komplikuje či přímo vylučuje možnost demokratického vývoje a užití demokratických nástrojů vlády (i to je momentálně poměrně evidentní). S tím souvisí problém absence společné identity a absence komunikace a srozumitelnosti celého procesu. Eurointegrační proces se evidentně stává záležitostí a zájmem politických elit, přičemž legitimita „zdola“ stále chybí. Zatímco členské státy na sebe navzájem vyvíjejí tlak k ratifikaci, participace, pochopení i sympatie širších politických skupin jsou minimální. Společná identita ani pochopení a podpora nejdou uměle nastolit, lze jen zpomalit a počkat, až se vytvoří.

Současné posilování nadnárodních kompetencí na úkor národních států generuje deficit demokratické legitimity, který EU musí nějak kompenzovat. Toho byla v minulosti schopna, když onen deficit kompenzovala prostřednictvím ekonomické prosperity, stálého růstu a štědrých dotací nejen regionálního rozvoje. Jsem přesvědčen, že ani motivací dnešního členství bohužel není společná ideologie či politické zájmy, nýbrž sdílení společné prosperity a blahobytu. Dnes, v době, kdy se střet koncepcí a idejí jeví jako nepodstatný, je více než kdy jindy prioritou přerozdělování veřejných financí a zajištění bezpečnosti v rámci globálního „Welfare státu.“ Pro budoucnost evropské ústavy i integračního procesu obecně bude tedy důležité, nakolik dokáže EU obhájit pozici garanta právě v této oblasti.
Vzhledem k výše zmíněné současné situaci se nabízí následující závěr a koncepční řešení. V procesu vytváření ústavní smlouvy v současné podobě i situaci není vhodné pokračovat. Prohlubování by mělo pokračovat ve smyslu systémového a funkčního zdokonalování již existujících smluv o Evropské unii, o Evropských společenstvích a pozměňovacích smluv z Amsterodamu a Nice. Řešením současného problému integračního procesu je zpomalení tempa a navrácení se ad fontes a k některým původním myšlenkám integračního procesu ve smyslu aplikace technokratického neo-funkcionalistického modelu. Pokračování integračního procesu dle zmíněného paradigmatu znamená především ponechání času ke konsolidaci společného evropského prostoru a vzniku a posílení společné vůle a identity. Cesta vede skrze „utlumení“ a zdánlivě nenápadný postup ve smyslu momentálně proveditelných a průchodných pragmatických krůčků v rámci dlouhodobé koncepce. Takový postup není možná tak efektní, je však umírněný a přitom efektivní a to je, oč tu momentálně kráčí.