Lisabonská reforma, Putinova demokracie a evropský fatalismus
Petra Kuchyňková
revuepolitika 9/2007
Říjnový neformální summit v Lisabonu přinesl ovoce očekávání, ba možná je i předčil. Potvrdil tak již párkrát prověřenou pravdu, že (nejen) v EU nelze dát na první dojem. Čím neformálnější setkání hlav států a vlád, tím fatálnější rozhodnutí na nich obvykle padají. „Stará dobrá“ tradice tančících kongresů Evropy, pravda, posunutá do trochu línější a méně lesklé podoby.
Okolo půlnoci místního času spatřila světlo světa konečná verze návrhu dlouho očekávané revize primárního práva EU, kterou navíc genius loci zbavil nepříliš sympatického názvu „reformní smlouva“ a překřtil ji, jak se na základní dokument Unie sluší. Budeme tedy mít co do činění se Smlouvou z Lisabonu. Způsob její přípravy (na počátku Berlínská deklarace se závazkem provedení revize primárního práva do voleb do Evropského parlamentu v roce 2009, následně velmi podrobný mandát pro mezivládní konferenci, jehož bází byly platná Smlouva z Nice a někdejší ústavní smlouva, a pak blesková, dvouměsíční práce mezivládní konference) až ironickým způsobem zpečeťuje obavy spojované už s ústavní smlouvou: že primárněprávní změny v EU postupují v stále rychlejším sledu a mají stále radikálnější charakter. Co v tomto případě říci o smlouvě, která si vypůjčuje většinu „obávaných“ změn někdejší euroústavy, škrtá na první pohled křiklavou státoprávní symboliku a tváří se jako standardní revize smluv o Evropském společenství, Euratom a Evropské unii?
Lisabonská smlouva má v sobě prvky různých variant řešení patové situace, do níž se unijní institucionální reforma dostala po francouzském a nizozemském referendu o euroústavě. Na otázku „co dělat?“ měli architekti změn z bruselských institucí a členských států odpověď v podobě roztomilého termínu „cherry-picking“, což by bylo možné do češtiny přeložit jako „vybírání třešniček“ z někdejšího textu euroústavy, jejich roubování na stávající primární právo a odstraňování nejkontroverznějších prvků (ale pokud možno se zachováním původní esence). A také jednání o nové smlouvě již v počtu dvaceti sedmi států, tedy s plným zapojením i těch, kdo na někdejším konventu o euroústavě ještě neměli plnohodnotný hlas.
V textu Lisabonské smlouvy se tyto charakteristiky dost jasně odrážejí. Jen namátkou: podobně jako v ústavní smlouvě i zde Evropská unie získává právní subjektivitu a nahrazuje Evropská společenství, což není jen změna nominální, ale i změna s příslušnými komunitarizačními dopady na některé oblasti (hlavně u pozůstatků někdejšího třetího pilíře zahrnujících spolupráci soudních orgánů v oblastech trestního i občanského práva, spolupráci policejních a vyšetřovacích orgánů, společnou politiku v oblasti ilegální i legální migrace apod.). Kontroverzní katalog Charty základních práv sice není přímo součástí smlouvy jako u euroústavy, smlouva jí však explicitně dává stejnou právní sílu jako primárnímu právu. Stejně tak princip přednosti práva EU před právem členských států, navíc s odvoláním na precedenční sílu judikatury Evropského soudního dvora, není zmíněn přímo v textu, ale v doprovodných protokolech, jež jsou však integrální součástí smlouvy.
Hlasování kvalifikovanou většinou v Radě ministrů a spolurozhodování Evropského parlamentu (tedy posílení nadnárodního principu v rozhodovacím mechanismu) se rozšiřuje do dalších oblastí. Krom již zmiňované justiční a policejní spolupráce je to například i energetika, některé oblasti sociální politiky či oblast tzv. doplňkových a koordinačních pravomocí EU, kam spadá i vzdělání, kultura, veřejné zdraví „v případě boje proti přeshraničním zdravotním hrozbám“ či civilní ochrana. Systém dělby kompetencí mezi EU a členské státy je v podstatě totožný s tím, jejž obsahoval již návrh ústavní smlouvy, včetně jejich vymezení, snad s výjimkou sdílených kompetencí, kam byl za podpory ČR prosazen jeden z prvků tzv. obousměrné flexibility (možnost iniciovat zrušení stávajících legislativních aktů EU na žádost jednoho či více členských států, avšak s konečným rozhodnutím v nadnárodní Komisi). Společná zahraniční a bezpečnostní politika má zahrnovat i budování společné obrany.
Institucionální změny podobně jako v ústavní smlouvě počítají s odebráním komisaře některým zemím a rotačním principem, zavedením funkce předsedy Evropské rady a posílením pravomocí vrcholného zástupce pro zahraniční a bezpečnostní politiku, s ukončením vážení hlasů v Radě, které nadhodnocuje menší státy, a plným uplatněním populačního kritéria (i když s přechodným obdobím do roku 2017, kdy lze hlasovat oběma způsoby; Poláci navíc částečně prosadili svoji představu tzv. ioanninského kompromisu, týkajícího se blokační menšiny států, která je příliš malá na odmítnutí sporných legislativních návrhů, ale může pozdržet rozhodovací proces a iniciovat další jednání).
Zjevné posílení nadnárodních orgánů Lisabonská smlouva částečně kompenzuje větším zapojením národních parlamentů do rozhodovacího procesu, především ve smyslu posílení jejich blokační funkce a možnosti nejen rozšiřovat, ale i omezovat kompetence EU v rámci změn primárního práva. Což se však nevztahuje na rozšiřování kvalifikované většiny a spolurozhodování Evropského parlamentu beze změny smluv, pouhým jednomyslným rozhodnutím Evropské rady, tedy na spornou generální „překlenovací klauzuli“, jež ve smlouvě zůstala coby „dědictví“ euroústavy (nevztahuje se pouze na obranu a bezpečnost, jinak na všechny oblasti, v nichž se prozatím uplatňuje jednomyslnost či pouhá konzultace Evropského parlamentu).
To jsou jen nejdůležitější (systémové) změny, které Lisabonská smlouva oproti platnému primárnímu právu přináší. „Křest ohněm“ sporů o euroústavu způsobil, že minimálně v odborné veřejnosti a politických kruzích (na národní i evropské úrovni) není nápadná podobnost smlouvy s euroústavou zamlčována a překrývána ústavním symbolismem. Fatalistická pobídka ve smyslu nutnosti přijmout dokument v zájmu vyšších cílů obrany evropské demokracie a budování společné Evropy byla nahrazena „pragmatismem“, který říká: „Smlouvu musíme přijmout jako maximální možný kompromis. Nic jiného na stole není a nebude.“ Je otázkou, co je lepší. Zda exaltovaná hra, či vyložení karet na stůl přiznávající určitou beznaděj. Ostatně ještě není všem dnům konec. Lidové hlasování o smlouvě pravděpodobně proběhne v Irsku, podobnou variantu mají na stole (s větší či menší ochotou) i vlády Británie a Dánska. Pochybnosti vyjádřilo Nizozemí, jiné státy (včetně ČR) předkládají smlouvu ústavním soudům či to zvažují. Třeba to dopadne jako s euroústavou v roce 2005.
V EU, která dnes tančí za jednacími stoly po svém, dostává debata o „demokratickém“ charakteru prosazovaných změn někdy až bizarní rozměr. To když se najednou obhájci referenda o Lisabonské smlouvě a odpůrci „nedemokratické cesty“ jejího prosazování stávají takové postavy jako Valéry Giscard d´Estaing, považovaný za hlavního autora ústavní smlouvy.
Korunu všemu nasadil ruský prezident Putin. V Portugalsku se v říjnu totiž odehrál ještě jeden summit: poněkud stranou zájmu se vůdci evropských států naposledy sešli se současným vládcem Kremlu. Zde se zase tančilo trochu jinak – mezi vejci slov, která předvolební Putin vysílá střídavě do Bruselu a Ruska. Aby se zastřela skutečnost, že „rozlučkový“ summit konkrétní výsledky nepřinesl, že přetrvávají rozpory v otázce podmínek investičního přístupu ruského státního plynárenského monopolu na evropský trh v souvislosti s procesem liberalizace trhu s energiemi i v mezinárodněpolitických otázkách, stala se hlavním výstupem Putinova nabídka na zřízení Ruskem financované organizace pro monitoring demokracie v EU a jejích členských státech. Když mohou (nejen) Evropané kritizovat a prověřovat demokracii v Rusku, může i samo Rusko, dostatečně bohaté nejen jako investor v Evropě, sponzorovat prověřování kvality demokracie v EU. Překvapení Evropané se zmohli pouze na konstatování, že jde o zajímavý nápad. Originální osten vůči zastírání skutečných principů vládnutí v politickém systému EU? Troufalý důkaz nebezpečné inflace významu kdysi důležitých slov z úst někoho, kdo svůj stát nazývá „suverénní demokracií“?
Dění v současné Evropě může vyvolávat úsměv, který mrzne při uvědomění si souvislostí. Může vyvolávat pocit fatalismu a beznaděj. A je zde i naděje „věčných optimistů“, že „to“ přece nějak dopadne. Beznaděj s přívlastkem „evropská“ koneckonců nebývá pro „postmoderního“ Evropana, orientovaného primárně na sebe a na svůj život, nejtěžším břemenem.
