Lisabonská smlouva: cesta k evropskému státu

Tomáš Břicháček

Parlamentní zpravodaj 11/2008

Nepochybujme o tom, že hlavním tématem naší zahraniční politiky je dnes otázka ratifikace Lisabonské smlouvy (LS). Právě tato smlouva má potenciál ovlivnit budoucnost naší země více než cokoli jinéhona současné domácí i zahraniční politické scéně. Přesto se o ní narozdíl např. od otázky umístění amerického radaru, která je ve srovnání s ní záležitostí druhého řádu, nevede širší veřejná debata.

LS je často podávána občanům jako nástroj k zefektivnění fungování EU, nutný k tomu, aby Unie mohla zůstat v chodu i po rozšíření. Chybí přitom nejen hlubší argumentace a důkazy o neefektivnosti dosavadního modelu, ale především upozornění na důsledky, které "zefektivnění" formou nové smlouvy s sebou přinese.

Vše nasvědčuje tomu, že Češi - ostatně stejně jako občané jiných členských států EU - si ve své většině přejí, aby EU zůstala otevřeným, volným společenstvím nezávislých států spolupracujících především na hospodářské úrovni, a nikoli (super)státem, v rámci kterého by se národní státy staly pouhými regiony. Nezdá se, že by byli nakloněni výměně české státnosti za postavení provincie.

V této souvislosti je třeba si uvědomit, že LS shodně s neúspěšnou Smlouvou o Ústavě pro Evropu, jejíž obsah s drobnými výjimkami zcela přejímá, jde přímo oním nežádaným směrem. V následujícím výkladu zmíníme nejmarkantnějších příklady tohoto pohybu:

LS výrazně rozšiřuje počet oblastí, kde se v Radě EU při rozhodování uplatní hlasování kvalifikovanou většinou namísto jednomyslnosti. Členské státy zde mohou být přehlasovány, přičemž jsou vázány i rozhodnutími, která byla přijata proti jejich vůli. V dosavadním vývoji evropské integrace jde o vůbec největší posun v tomto směru. LS ponechává jednomyslnost již jen v několika záležitostech (např. daně, systémy sociálního zabezpečení, obranná politika).

Jakkoli v rámci některých oblastí, jako je zejména vnitřní trh, lze snad přiměřené použití tohoto způsobu hlasování ospravedlnit potřebou efektivity rozhodování, zásadní problém nastává tehdy, když se mají stejným způsobem řešit citlivé otázky spadající do jádrových oblastí svrchovanosti státu. Už podle stávajících smluv se takto rozhodovalo o mnoha klíčových oblastech, jako je azylová politika, ilegální přistěhovalectví, justiční spolupráce v civilních věcech aj. LS přidává ještě choulostivější okruhy jako je trestní právo hmotné i procesní, úprava legálního přistěhovalectví či možnost vytváření nových specializovaných soudů EU.

Smlouva svěřuje EU nové pravomoci. Jednak zavádí zcela nové právní základy (kompetenční ustanovení), jednak v různé míře rozšiřuje ty stávající.

Určit rozsah nárůstu pravomocí není snadné. Zakládací smlouvy v platném znění obsahují mnohé právní základy, které umožňují široký výklad. Brusel tak již byl aktivní v mnoha oblastech, pro které LS vytváří nový právní základ, pod hlavičkou právních základů stávajících (např. energetika, ochrana práv duševního vlastnictví či civilní ochrana). Některé z nově formulovaných pravomocí institucím EU již také "vysoudil" Evropský soudní dvůr (ESD). LS tedy do jisté míry legitimizuje již probíhající činnosti.

Některé nové právní základy však předjímají činnost EU v oblastech, kde doposud v zásadě aktivní nebyla, jako je sport, vesmírná politika, prevence kriminality, právní úprava osobních dokladů aj. K nárůstu pravomocí EU pak dochází i rozšířením některých stávajících právních základů (např. u azylové a přistěhovalecké politiky, obranné politiky, justiční spolupráce v civilních věcech aj.). Tyto nové a posílené kompetence budou jistě pobídkou k rozsáhlejší činnosti EU na mnoha frontách.

LS radikálně posiluje EU v oblastech vnitra a trestního soudnictví (policejní a justiční spolupráce v trestních věcech). Vzhledem k tomu, že jde o jádrové oblasti svrchovanosti každého státu, ve kterých navíc hrozí zásahy do základních práv občanů, doposud nebyly svěřeny do pravomoci nadnárodního Evropského společenství, ale byly koncipovány jako určitý systém institucionalizované mezivládní spolupráce (tzv. třetí pilíř EU). Jednotlivá rozhodnutí zde byla přijímána jednomyslně, uplatňovaly se zde zvláštní právní akty, u kterých bylo mj. vyloučeno, aby se jich přímo dovolávaly soukromé subjekty. Role ESD zde byla omezená. Komise zde neměla monopol na legislativní iniciativu, ale sdílela toto právo s jednotlivými členskými státy. Evropský parlament (EP) se zde přímo nepodílel na rozhodování, ale byl jen konzultován.

Toto uspořádání založené Maastrichtskou smlouvou, pod které původně spadala celá oblast spolupráce ve věcech vnitra a justice, bylo eurocentralisty považováno od počátku za provizorní řešení. Stěžovali si na údajnou těžkopádnost, pomalost, nepružnost a neefektivitu jednomyslného hlasování a na omezenou roli EP a ESD. Tlačili na přesun oblasti do pravomocí Společenství a zavedení většinového hlasování. Tyto tužby částečně naplnila Amsterodamská smlouva (1997), částečně aktivistická judikatura ESD. LS znamená pro třetí pilíř definitivní zánik. Jeho materie má být zasazena do institucionálního rámce dosavadního Společenství. Mimo jiné to znamená, že v celé oblasti se budou přijímat klasické komunitární právní nástroje. ESD získá stejně široké pravomoci, jaké má v prvním pilíři, a bude moci nyní naplno rozvinout svůj prointegrační aktivismus. EP bude v zásadě spolurozhodovat s Radou, a lze předpokládat, že bude, stejně jako v oblastech, kde spolurozhoduje již nyní, tlačit na co nejvýraznější činnost Unie.

LS v celé oblasti dramaticky rozšiřuje hlasování kvalifikovanou většinou. Jednotlivé státy tedy budou moci být přehlasovány, a to i v rámci choulostivých oblastí, jako je harmonizace skutkových podstat některých trestných činů, harmonizace práv osob v trestním řízení, úprava struktury a úkolů agentur Eurojust a Europol. V určitých věcech se sice jako doprovodné opatření zavádí tzv. záchranná brzda umožňující státu, který se domnívá, že by se přijetí dotyčného návrhu dotklo základních aspektů jeho trestního soudnictví, zastavit legislativní proces v Radě a předat věc k jednomyslnému rozhodnutí Evropské rady. Tento institut se však netýká všech dotčených oblastí, není jisté, jak bude fungovat v praxi, a konečně při dalších revizích smluv lze předpokládat tlaky na jeho odstranění.

Problémem jsou i ustanovení umožňující de facto rozšiřovat pravomoci Unie bez klasické revize zakládacích smluv, a to toliko na základě jednorázového jednomyslného rozhodnutí Rady a souhlasu EP, Smlouva dále dláždí cestu k vytvoření evropské prokuratury.

Závažnými změnami má projít společná zahraniční a bezpečnostní politika EU, doposud organizovaná na mezivládním základě (tzv. druhý pilíř EU). Dle LS by získala řadu nadnárodních prvků a byla by celkově posílena.

Do jejího čela by byl postaven tzv. Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, kterého euroústava označovala jako "ministra zahraničí". Předsedal by zasedáním Rady EU pro zahraniční věci, zároveň by byl místopředsedou Komise. Vedl by politický dialog jménem EU se třetími zeměmi a vyjadřoval postoje EU v mezinárodních organizacích. Jako místopředseda Komise by byl koordinátorem vztahů se třetími státy, které spadají do jednotlivých politik dosavadního Společenství.

Smlouva se snaží zdůraznit loajalitu členských států vůči EU a její zahraniční politice. Stanoví, že dříve než členský stát podnikne jakékoli kroky na mezinárodní scéně nebo přijme jakýkoli závazek, který by mohl mít dopad na zájmy Unie, má povinnost vést konzultace s ostatními členskými státy.

Dále se rozšiřují možnosti hlasování kvalifikovanou většinou na úkor jednomyslnosti, přičemž tyto mohou dále expandovat i bez změny smluv toliko na základě jednomyslného rozhodnutí Evropské rady, a to v celé oblasti kromě věcí, které mohou mít implikace v obranné či vojenské sféře. V případech podléhajících většinovému hlasování se může použít "záchranná brzda," u které však jsou důvodné stejné obavy jako ve výše uvedeném případě.

Konečně, smlouva přináší možnost, aby byla vytvořena na základě rozhodnutí Rady diplomacie EU. Navíc dosavadní delegace Komise ve třetích zemích se mají přeměnit v zastoupení EU, tedy jakési ambasády EU.

LS posiluje vojenský rozměr EU. Do zakládacích smluv se dostává závazek vzájemné pomoci členských států při napadení některého z nich: "Pokud se členský stát stane na svém území cílem ozbrojeného napadení, poskytnou mu ostatní členské státy pomoc a podporu všemi prostředky, které jsou v jejich moci." Ustanovení je poněkud zmírněno dovětkem, že NATO "zůstává pro ty členské státy, které jsou [jeho] členy, základem jejich společné obrany a fórem pro její provádění," přesto je zde zjevná podoba se závazky ve smlouvách zakládajících vojenské pakty (srov. např. článek 5 Washingtonské smlouvy).

LS do zakládacích smluv vnáší kategorické prohlášení o tom, že "Společná bezpečnostní a obranná politika… povede ke společné obraně, jakmile o tom Evropská rada jednomyslně rozhodne." Dosavadní znění smluv hovoří toliko o tom, že obranná politika by mohla vést ke společné obraně.

LS dále otevírá možnost. k vytváření "mnohonárodních sil" EU. Dochází také k rozšíření právního základu pro možné vojenské mise Unie.

LS vytváří četné nové kvazistátní orgány EU. Předně nově počítá s funkcí předsedy Evropské rady (tzv. "evropského prezidenta") namísto dosavadního rotujícího předsednictví členských států. Druhou funkcí, co do významu, je jistě zmíněný Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci. Kvazistátním orgánem by byl rovněž evropský veřejný žalobce (prokurátor), jehož případné ustavení by podléhalo jednomyslnému rozhodnutí Rady.

Pravomoci spojené s těmito orgány nejsou prozatím příliš výrazné, v souladu s dosavadní integrační logikou však lze očekávat, že v budoucnu zde budou tlaky na jejich posilování, aby získaly kompetence "hodné" svým titulům. Nezanedbatelná je nicméně též rovina symbolická.

LS zavádí široké spektrum možností posilování EU mimo klasický postup revize zakládacích smluv, který předpokládá přijetí změn na konferenci zástupců vlád členských států a ratifikaci všemi členskými státy. Zmíníme jen ty nejdůležitější:

Propříště má být možné přejít v rámci jakéhokoli rozhodování v rámci pravomocí EU, kde se vyžaduje jednomyslné hlasování, k hlasování kvalifikovanou většinou, a to s výjimkou věcí souvisejících s vojenstvím nebo obranou. Stačí k tomu jednomyslné rozhodnutí Evropské rady, souhlas EP, a skutečnost, že žádný národní parlament nevyslovil ve lhůtě šesti měsíců od oznámení záměru aktivně svůj nesouhlas.V případě společné zahraniční a bezpečnostní politiky by k přechodu stačilo jednomyslné rozhodnutí Evropské rady samotné.

LS dále rozšiřuje působnost tzv. doložky flexibility, podle které Rada může jednomyslně přijmout "vhodná opatření" nad rámec explicitních pravomocí, pokud je to "nezbytn[é] k dosažení některého z cílů Společenství v rámci společného trhu". Podle nové úpravy se má tato možnost vztahovat nejen na cíle v rámci společného trhu, ale na cíle v rámci všech politik EU vymezených Smlouvami s výjimkou společné zahraniční a bezpečnostní politiky.

LS dále také přináší řadu zvláštních ustanovení umožňujících prohlubování integrace v rámci jednotlivých politik, zejména v oblasti justiční a policejní spolupráce v trestních věcech.

Celkově je zřejmé, že LS vytváří v nebývalé míře prostor pro posilování Unie mimo postupy obvyklé v mezinárodním právu a mimo plnohodnotnou demokratickou kontrolu na národní úrovni. Bez jakékoli další revize zakládacích smluv novou mezinárodní smlouvou může být vytvořena zcela jiná EU než ta, kterou známe dnes. Mohla by to být Unie, ve které by se o daních, zahraniční politice či sociálních systémech hlasovalo kvalifikovanou většinou, Unie se společným evropským prokurátorem, Unie se společnou obranou.

Závažnou změnou, kterou LS přináší, je také postavení tzv. Charty základních práv EU naroveň zakládacím smlouvám. Práva obsažená v Chartě mají být propříště soudně vymahatelná. V mezích její působnosti ji budou muset aplikovat národní soudy i ESD, kterému se otevírá obrovský prostor k protintegračnímu aktivismu ve výkladu, kterým může podstatně formovat právní i politickou realitu EU. Lze se především obávat, že bude zasahovat do právních řádů členských států a činnosti jejich orgánů.

Důvody k těmto obavám bývají bagatelizovány s odkazem na výslovná ustanovení o aplikaci, podle kterých je Charta "určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie", zatímco členským státům výhradně tehdy, "pokud uplatňují právo Unie." Jiné ustanovení zdůrazňuje, že Charta "nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené v dalších částech Ústavy." Tyto konejšící hlasy ovšem nemíří na podstatu věci. Dle uvedených ustanovení sice národní orgány nejsou povinny uplatňovat Chartu tehdy, pokud neaplikují evropské právo. Základní problém je ovšem v tom, že evropské právo, které bude muset být propříště v souladu s požadavky Charty, neustále narůstá a expanduje do nových a nových oblastí. Navíc, bude-li ESD posuzovat otázku, zda se v daném případě aplikuje evropské právo, zpravidla zvolí maximalistický výklad. Z uvedeného vyplývá, že míra použití Charty na úkor národních standardů se bude stále rozšiřovat.

Ukázali jsme, že Lisabonská smlouva dává EU novépravomoci, podstatně rozšiřuje hlasování kvalifikovanou většinou, a to i do velmi citlivých oblastí, vytváří nové kvazistátní orgány, dláždí cestu k centralizované zahraniční politice a obraně, umožňuje mohutně budoucí posilování Unie mimo rámec klasických změn zakládacích smluv, vytváří velký prostor pro prointegrační aktivismus ESD povýšením Charty základních práv EU naroveň zakládacím smlouvám. Všemi těmito změnami fakticky dláždí cestu k vytvoření evropského státu.

Na okraj je třeba zdůraznit, že smlouva obsahuje i některé změny, které lze hodnotit jako pozitivní.Mezi ně patří lepší klasifikace pravomocí EU, zavedení výslovné úpravy pro vystoupení členského státu z Unie, jisté (byť nepříliš významné) zapojení národních parlamentů do legislativního procesu EU - zejména do kontroly dodržování principu subsidiarity - či zavedení veřejných zasedání Rady EU při projednávání legislativních návrhů. Jde nicméně jen o hrstku dílčích změn, které v celkovém souhrnu nemohou bohužel ani částečně vyvážit škody vyplývající z výše rozebraných negativ.

Občané bohužel nedostanou příležitost vyjádřit se k ratifikaci smlouvy v referendu. Je tedy na našich zákonodárcích, kteří budou již brzo o souhlasu s ratifikací smlouvy rozhodovat, aby pečlivě uvážili všechna rizika pro českou státnost, a zachovali se podle svého nejlepšího vědomí a svědomí.