Christopher Booker a Richard North: „Velký podvod“ v základech evropské integrace
Petra Kuchyňková, Ondřej Krutílek
Revue Politika 6-7/2006
Rozhovor s Christopherem Bookerem
Kniha Christophera Bookera a Richarda Northa Skryté dějiny evropské integrace se pokouší představit vývoj procesu evropské integrace od jeho základů v podobě počátečních idejí, hovořících o možnostech vytvoření nadnárodní struktury na počátku dvacátého století a jejich první realizace v podobě založení Evropského společenství uhlí a oceli, až po ratifikaci evropské ústavy. Její druhé vydání, které vyšlo v českém překladu brněnského nakladatelství Barrister & Principal, přitom sleduje tento proces až do loňských neúspěšných referend o euroústavě ve Francii a Nizozemí. Předmluva autorů tedy zachycuje atmosféru počátků "období reflexe", kdy se integrační proces vzpamatovával z jednoho z největších "zemětřesení" (jak jej sami nazývají), které kontinuální pokus o "splynutí ve stále těsnější unii" v roce 2005 utrpěl.
Booker a North se snažili dějiny vzniku současné Evropské unie nijak nepřikrašlovat, naopak, originální název knihy - The Great Deception, tedy Velký podvod - by mohl svědčit o pravém opaku. Přes provokativní název, který v českém překladu použit nebyl, však autoři zdůrazňují objektivitu přístupu, což podtrhuje i pečlivé studium primárních dokumentů, které tvořilo metodologický základ práce na knize. Nepokoušejí se o "alternativní" dějiny evropské integrace, spíše se snaží upozornit na to, co běžným čtenářům tisku - těm zasvěcenějším, kteří znají některé podrobnosti z dějin integračního procesu, i řadovým občanům, kteří v rámci členské země EU s realitou integrace prostě "jen žijí" - bývá často (i záměrně) skryto a skrýváno. Především v tom tkví originalita Bookerovy a Northovy knihy.
U příležitosti proběhnuvšího semináře vznikl i tento rozhovor s Christopherem Bookerem.
Vaše kniha se v originále jmenuje Velký podvod, což není pro publikaci o historii evropské integrace právě obvyklé. Proč jste se pro takový název rozhodli a v čem onen "velký podvod" spočívá?
Ano, v originále je to Velký podvod, v českém překladu Skryté dějiny evropské integrace. To je trochu odlišné, nicméně jsem rád, že český překlad nese trochu "suchý", akademický název, který je vlastně podtitulem knihy. "Velký podvod" zní dosti provokativně a skutečně odporuje určité mainstreamové interpretaci evropské integrace, která jakési "podvodné" pozadí celého projektu nepřipouští. Faktem však je, že samotný text knihy se snaží o objektivní zachycení toho, jak se integrační proces vyvíjel. "Seriózní" název českého vydání tak odráží fakt, že jde o knihu akademického charakteru, nikoli o nějakou propagandu.
Ovšem podtitul Velký podvod zůstává a vy se ptáte právě na něj. Nejprve je třeba zdůraznit, že evropská integrace v sobě od počátku obsahuje projekt dosažení integrace politické. V tom spočívá její výjimečnost; jde de facto o vytvoření systému vlády, který nemá obdoby. Hovoříme-li o "podvodu", přímočaře se nabízí poukázat na neprůhlednost celého mechanismu. Na povrchu vypadá (z institucionálního hlediska) jako kterýkoli jiný politický systém státu: je tady exekutiva, moc parlamentní, instituce soudní moci a instituce, řekněme, kontrolní. Podstata fungování se ovšem stále více přesouvá na úroveň jakéhosi zákulisního, těžko definovatelného procesu i struktury, které rozumí velmi málo "zasvěcených" lidí. O tom svědčí i vytváření či posilování dalších a dalších institucionálních struktur v posledních letech, které nejsou předmětem jakékoli kontroly v demokratickém smyslu ani kontroly ze strany členských států. V řadě politických oblastí, které integrační proces už dnes pokrývá, přitom mají hrát poměrně zásadní roli. Fungování i té základní institucionální struktury a rozhodovacího mechanismu navíc už dnes jen málokdo rozumí. Z průzkumů vyplývá, že procento těch, kteří jsou schopni sami o sobě prohlásit, že rozumějí evropským institucím a jejich fungování, se blíží nule. To je ovšem jen jedna dimenze problému. Hlavní podstata "podvodu", o kterém hovoříte, je v něčem jiném.
Důležitou otázkou je, jak celý integrační proces vznikl. Jednou z hlavních idejí, která stála v pozadí jeho budování, bylo padesát let staré rozhodnutí (což je patrné i z primárních dokumentů doprovázejících samotné počátky) vytvořit politicky sjednocenou Evropu. Tato idea tehdy ještě neměla pevné základy, nicméně byla tady Rada Evropy, která měla v pozadí myšlenku vybudování "spojených států evropských". Její model navazoval na určitý druh "snu" vybudovat spolupráci mezi suverénními vládami států, což není samo o sobě nic špatného. V základech toho, čemu dnes říkáme "evropská integrace" a co vyústilo až ve vytvoření Evropské unie, se ovšem prosadila idea vytvoření nového centra moci, které by bylo supranacionální a operovalo by jaksi "nad scénou" i "za scénou". Zatímco na práci národních vlád je ze strany veřejnosti více vidět, i kdyby vzájemně spolupracovaly, zde je vše více skryté. A v tom je do značné míry i podstata síly dnešní Komise jako jádra celého procesu i struktury. Na povrchu to stále vypadalo, že si národní státy nad vším zachovávají kontrolu (a to i nad prací Komise, navzdory jejím pravomocím v souvislosti s přípravou legislativy, která se v průběhu dekád posilovala). Za tím účelem byla vytvořena Rada ministrů. Pak - opět ve snaze nesmazat dojem, že národní státy mají značnou část pravomocí týkajících se pokračování integračního procesu pod kontrolou - vznikla Evropská rada. Ohnisko skutečného dění se však stále více přesouvalo do Bruselu (a ke Komisi).
Zatímco se proces evropské integrace vyvíjel, před občany členských států bylo skrýváno to, že od samého počátku byl cíl jediný: vysoce integrovaná, politicky sjednocená Evropa. Jedna ekonomika, jedna politika a všechno pod kontrolou nadnárodní autority. "Otcové" integrace, která vyústila ve vytvoření EHS, Paul-Henri Spaak a Jean Monnet, měli tuto myšlenku od počátku, chtěli ji však uskutečňovat krok po kroku s tím, že jádro pro její uskutečnění už bylo vytvořeno. Zárodkem "vlády" Evropy, jak kdysi poznamenal Monnet, měly být Parlamentní shromáždění a Vysoký úřad ESUO. Jakkoli to zní absurdně - vláda Evropy založená na integraci šesti národních trhů s uhlím a ocelí -, právě to měl Monnet na mysli. Spaak i Monnet, když plánovali vytvoření EHS, se shodovali i na další myšlence: že je nutno potlačit dojem, že má jít o politickou unii. Naopak byla soustavně živena představa, že jde jen o čistě ekonomické záležitosti: budování jednotného trhu, odstraňování bariér vzájemného obchodu a podobně. Faktem ale je, že už v té době bylo vytvořeno jádro budoucího politického projektu.
Graduální myšlenka budování politické unie navíc umožňovala neustále "posouvat" integrační proces dál. "Posilování integrace" se stalo jakýmsi zaklínadlem, podobně jako v případě rozšiřování, i když tady se dají mantinely určit snadněji. Teď čekají před branami Bulharsko a Rumunsko - a co dál? V případě geografického rozšiřování (na rozdíl od politického "prohlubování") je jasné, že nemůže pokračovat donekonečna, navzdory tomu, že se svého času objevovaly novinové titulky o tom, že by do EU chtěla časem vstoupit Čína a někteří evropští politici nabízeli (nepříliš vážně) členství Rusku.
Takové nápady ohledně rozšiřování (a to nejen členské základy, ale i blízkých politických a jiných svazků se státy mimo EU) mimochodem poukazují na další nepříliš patrný či skrytý rys projektu evropské integrace: navzdory tomu, že USA po válce ekonomickou integraci Evropy do značné míry podporovaly, je jeho motivace spíše protiamerická. Je to patrné i na některých praktických projektech prohlubujících integraci do dalších oblastí (např. vesmírný projekt Galileo či satelitní navigační systémy v jeho rámci, které do značné míry nesmyslně dublují systém GPS). V pozadí je myšlenka "jednotného evropského nebe", přičemž slova "jednotný" a "evropský" jsou skloňována skoro jako náboženství. Je potřeba vytvářet stále další a další jevy, které jsou pokud možno "jednotné" a "evropské".
Jednou z hlavních součástí celého tohoto "velkého podvodu", procesu založeného na skrývání hlavního cíle, je to, že politika se jako proces stává v jeho rámci stále více neprůhlednou a bezhodnotovou záležitostí. Vzniká systém, který podporuje korupci, peněžní úniky, podněcuje lidi, aby obcházeli běžné, viditelné cesty, využívali ho, lhali. Připomíná to Kafkovy romány Proces či Zámek. Zámek (jakkoli tento román nemám moc rád) je skvělým popisem vnitřního systému lží a byrokracie, byrokratické mašinerie, která se rozrůstá do stále nových oblastí a vytváří další a další odnože.
Argumenty, které v knize používáte, jsou podpořeny celou řadou odkazů na studium primárních dokumentů, což bohužel není u většiny publikací zabývajících se evropskou integrací pravidlem. Výsledkem je pak to, že se sobě tyto knihy velice podobají. Vaše práce je v tomto ohledu jiná. Čím to?
Ano, to s vámi souhlasím. Jsem rád, že to říkáte. Je to totiž jeden z hlavních problémů, se kterými se při studiu způsobů, jakými je informováno o evropské integraci, setkáváme. Říká se nám "euroskeptikové" a lidé se často ptají proč. Proč je váš pohled na evropskou integraci ve všem tak negativní? Já jim říkám, že důvod, proč jsme tak "negativističtí" a skeptičtí je ten, že se snažíme opravdu zkoumat jednotlivé integrační kroky (např. změny primárního práva) v jejich původní podobě, nezprostředkovaně, což platí i o institucích a jejich fungování. Začali jsme proto studiem historických dokumentů. Důvod, proč argumentujeme zcela jinak než autoři některých knih, je ten, že nám jde o praktickou znalost toho, jak dané procesy opravdu fungují. Je pravda, že na počátku byl náš postoj, který by se dal nazvat "euroskeptickým" v tom smyslu, že se nám nelíbí současný stav evropské integrace a její směřování. Zjistili jsme však, že je to jen přímý důsledek minulosti a historie celého procesu. Existuje řada knih psaných žurnalisty i filozofy, které na první pohled vypadají úžasně, když si je však přečtete, zjistíte, že autoři často nevědí nic o tom, jak celý ten systém technicky funguje. V takovém případě pak jde často o pouhou propagandu založenou na axiomu, že integrační proces je prostě dobrý a prospěšný.
My tuto myšlenku nechceme napadat za každou cenu. Povinností každého historika, který studuje primární dokumenty, je však být skeptický. A hlavně: skutečně si je prostudovat, to je nejlepší cesta. S Richardem jsme se na tomto perfektně shodovali a spolupracovali právě tak, jak jsem říkal. Někdy jsme však naráželi na překvapení. Navštívili jsme například archiv při Evropském parlamentu, kde jsou uchovávány v originální podobě všechny klíčové právní dokumenty od roku 1957. Je to velice záslužné, ty dokumenty mají pomáhat vědcům i členům Evropského parlamentu a poprvé jsou takto veřejně zpřístupňovány. Lze tam nalézt například originál Lucemburské rozpočtové smlouvy z roku 1970, což je velice důležitý dokument. A víte, co se stalo, když jsme tam přišli a žádali jej? Řekli nám: "Ano, našli jsme to, ale jste první, kdo se tady po tom kdy ptal."
Mluvil jsem kdysi s jednou z nejvýznamnějších britských žurnalistek pracujících v Bruselu. Říkala mi, že můj euroskepticismus je nevěrohodný, pokud nepracuji v Bruselu a neznám to prostředí zevnitř. Zkusil jsem s ní proto debatovat o jedné pasáži konkrétní směrnice a ukázalo se, že ji nejen nečetla, ale ani neviděla. Od té doby si myslím, že skutečnému fungování celého systému porozumíte lépe, když budete sedět někde v Anglii a studovat směrnice než chodit v Bruselu na garden parties. Osobně jsem přesvědčen, že většina žurnalistů v Británii (ale asi i v jiných členských zemích) píše často o normách, z nichž neviděli ani jeden článek. A podobné je to bohužel i se základními smlouvami.
Viděl jsem spoustu lidí, kteří EU milují, a přitom o ní vůbec nic nevědí. Problém totiž je, že čím více se o ni začnete zajímat, tím více vás šokuje. Znám i spoustu vědců, kteří se třeba primárně nezabývají evropskou integrací, ale obhajují některé kroky učiněné v jejím rámci, například nějaký dokument. Když jim řeknu: "Víte ale, že je tam napsáno i tohle a tohle?", jednoduše tomu nechtějí věřit. A to je vážné. Přijmout onu "oficiální verzi" evropské integrace je mnohem snadnější. Její historie je tak plná mýtů, které jsou v rozporu se skutečností a stále jsou živeny. Vezměte si jen fakt, že tzv. Schumanovu deklaraci nesepsal ve skutečnosti Schuman, ale Jean Monnet. Není to nic tajného, najdete to v hromadě knih o Schumannovi i Monnetovi. A přesto: když pojedete do Evropského parlamentu, jedna z prvních věcí, které při výkladu na exkurzi uslyšíte, je, že Robert Schuman je "otec Evropy".
Velkou překážkou při studiu primárních dokumentů je samozřejmě to, že je to neuvěřitelně nudné. Už ta komplikovaná struktura a jazyk právních norem, které skrývají často jednoduchou podstatu! Kdo má chuť se k ní dobírat? A tak většina lidí řekne: "Ale jděte, tohle přece nebudeme číst!" Na této "sázce" na vcelku pochopitelnou nechuť zkoumat podstatu věcí je založen i celý ten systém, o němž mluvíme.
Soudě podle četby vaší knihy, britská zkušenost s integračním procesem se nedá nazvat jako příliš dobrá. Je v něčem výjimečná? Nebo je sdělitelná i novým členům, třeba jako svého druhu návod, jak si "poradit" v EU?
Řekl bych, že úloha Británie v integračním procesu byla do určité míry výjimečná. Altiero Spinelli, jeden z dalších "otců" integrace, předpokládal, že se celý proces bude odehrávat na postupném principu nadnárodní spolupráce národních úřednických sborů i politiků a že bude docházet k přesunu loajalit. V Británii se ale přihodilo něco zvláštního: je tam jen velmi málo politiků, kteří by se snažili před voliči ventilovat přehnaný optimismus, pokud jde o evropská témata. Britští voliči o nějakém přesunu loajalit a ideálech politické integrace neradi slyší. Tím lépe se jim však prodávala myšlenka, že se britští politikové budou na nadnárodní úrovni zasazovat hlavně o to, aby vše zůstalo v mezích především ekonomické integrace. Jak už ale víme, právě to je od počátku podstata onoho "velkého podvodu". Těžko říci, zda to dělali úmyslně, či z neznalosti věcí.
My Britové jsme velmi euroskeptičtí. To v sobě ale skrývá i past. I my máme ono "jádro" politiků a úředníků, kteří jsou oddáni myšlence integrace a mnohokrát se snažili v Bruselu při "výrobě" legislativy dokázat, jak dobrými Evropany jsme. A jste-li Brit, musíte to dokazovat obzvlášť horlivě, protože býváte trochu automaticky podezříván z euroskepticismu. Nezřídka se tak právě Britové podepisovali na další podpoře integrace, která znamenala přesun kompetencí na nadnárodní rovinu, stejně jako na vytváření často nesmyslných sekundárních norem "v zájmu Evropy" a její ochrany.
Vztah s Evropou je opravdu velký problém Británie a často stál v pozadí slov o tom, že právě my musíme "šlapat na plyn" procesu tím správným způsobem a ratifikovat tu nebo onu smlouvu. Stejným způsobem se snažíme respektovat evropské sekundární právo, i když je to pro nás někdy velmi nevýhodné, protože EU je stále více různorodá a řada norem je šita na míru zemím, které nemají s Británii ekonomicky mnoho společného, například v oblasti společné organizace trhů v zemědělské politice.
Pokud bych měl dát nějaké doporučení novým členům, řeknu: "Ano, vstoupit do EU bylo svým způsobem nevyhnutelné, snažte se však ve vlastním zájmu nebrat všechny ty jejich normy zase tak vážně!" K řadě problémů dochází na národní úrovni, kde vlády používají i zneužívají evropských norem k ještě větší byrokratizaci a regulaci, než je často třeba. Podívejte se, jak třeba Francouzi nebo i Irové používají tento systém tak, aby jim nepřekážel, ale naopak sloužil jejich národním zájmům. Hlavně je třeba nepodlehnout představě, že je nutné za každou cenu být co nejposlušnější součástí celého systému a přestat samostatně myslet. Příkladem je třeba euro. Myšlenka, že eurozónu je třeba za každou cenu rozšiřovat, že je to vlastně soutěž o to, kdo do ní vstoupí dříve, je scestná a nebezpečná. Já osobně považuji euro za nebezpečný projekt, který dříve či později zkrachuje. Měnová unie totiž spojuje státy, které mají různorodé ekonomické problémy a různou tradici způsobů, jak se s nimi vypořádat. Vezměte si Itálii. Její měnový systém byl vždy založen na devalvacích liry, které sloužily jako ventil odlehčující napětí v ekonomice. Euro naproti tomu zdánlivě zlikvidovalo přirozené průvodní jevy ekonomického cyklu, jako je například inflace, i když ve skutečnosti to samozřejmě není pravda. Jakým způsobem se teď vysoce deficitní italské veřejné finance dostanou do rovnováhy, to ví Bůh.
Poslední třetina vaší knihy je věnována problému evropské ústavy. Ta měla být velkým krokem procesu, který, jak píšete, doprovázel celou historii integrace, tedy procesu budování politické unie. Jak byste z tohoto hlediska komentoval současnou situaci po francouzském a nizozemském referendu a různé návrhy na to, co s dokumentem nyní udělat?
Jaký bude osud evropské ústavy, to samozřejmě s jistotou nepředpovím. Přikláním se ale k myšlence, že některé její klíčové aspekty budou prosazeny do praxe i bez ní. Řada z nich ke své realizaci text euroústavy ani nepotřebuje. Například myšlenka vytvoření Evropské obranné agentury, v níž nejde jen o integraci generálních štábů, ale i vojensko-technického vybavení. S jejím vytvořením počítá ústava, kterou nemáme. Pokud ale bude reálná nutnost a vůle tuto agenturu vytvořit, dovedu si představit, že se řekne: "Okay, tak se podívejte do Maastrichtu." O Evropské obranné agentuře tam sice není ani slovo, ale je tam zakotven cíl směřovat jednoho dne k vytvoření společné obrany. A toto je přece krok tímto směrem. Podobně evropská vesmírná politika. Vesmírný program je už naplánován a struktura k jeho realizaci (mezivládní Evropská vesmírná agentura) už funguje. A poslední příklad: myšlenka evropského diplomatického sboru. Řeknu vám, že už v roce 1995 jsem se setkal s jedním diplomatem, který zastupoval Komisi v Austrálii. Jeho auto parkovalo pod cedulí s nápisem: "Vyhrazeno pro ambasadora Evropské unie". Řada věcí žije vlastním životem, většinou na základě nepříliš konkrétních formulací obsažených už v Maastrichtské smlouvě. A opět to zapadá do premisy, že nyní nejsme svědky něčeho převratného, že je to pozvolné pokračování procesu, který už dávno běží.
Pak jsou zde samozřejmě institucionální otázky, jako je zmenšení Komise, které bez explicitní změny primárního práva realizovat nelze. Zde je ale třeba si dát pozor, protože na první pohled by se touto změnou nemělo stát nic převratného, vždyť komisař je jakási ideální postava, která nemá národní identitu, sedí v Bruselu a hájí pouze zájmy EU. Ve skutečnosti je ale Komise jádrem legislativního procesu a v jejím vzniku se vždy odráží jakýsi přenos zvyklostí a metod, které si daný komisař přináší ze své země. Nikdy není zcela odtržen od národní podstaty. Myslím, že stávající systém, kdy každá země má svého komisaře, je v pořádku.
Dnes jsme zdánlivě v situaci, která je odlišná od všeho, co bylo předtím. Po celých padesát let bylo hlavním heslem integračního projektu jít neustále vpřed. Teď to vypadá na zastavení či zvrat tohoto trendu. Je však třeba si uvědomit, že vždy byli součástí projektu lidé, kteří už dopředu měli připravenu představu, kam jej posunout dál. O společné měně například hovořil už Monnet. Vždy budou existovat lidé, kteří nepřestanou hledat, kam by bylo možné expandovat dále, do jakých nových prostorů, cestou vytváření nových agentur a podobně. To je mimochodem velice důležitý aspekt integrace, který má svůj praktický rozměr: čím dál více lidí je do celého procesu (ve kterém ovšem téměř úplně chybí přímá odpovědnost a přímá legitimační vazba na veřejnost) vtahováno. Je jim dáván určitý podíl na moci a pocit zodpovědnosti, a tak je získávána jejich loajalita. A vše se pak reprodukuje, protože nikdo ze zainteresovaných už nemá zájem vracet cokoli zpět.
Přesto se objevují úvahy o možnosti EU nějak reformovat, přebudovat ve volnější strukturu, vrátit vše před Maastricht a realizovat čistě ekonomický model integrace. Období krize po referendech o euroústavě, v situaci, kdy se odložila fundamentální reforma rozpočtové politiky či debata o budoucnosti společné zemědělské politiky, mohlo být příležitostí...
Ne. Problém je, že všechno začalo klíčovou myšlenkou těsné a politické integrace. Lidem se roky říkalo (hlavně v Británii, ale i jinde v EU), že je potřeba vše nějak zreformovat, změnit - a že je to možné. Integrační proces a jeho mechanismus lze ale nejlépe přirovnat ke kovovým hračkám na pružině: skáčí po stole dopředu, protože nic jiného neumějí, a nikdy se neotočí. Samozřejmě zde byly změny, ale většinou v tom směru, že se celý projekt stále více posiloval. A kroky posilující zdánlivě pozici členských států, například vytvoření Evropské rady? Tu předpokládal coby pomocný nástroj Komise už Monnet! Evropská rada přijala základní supranacionální ideu za svou. Vydává samozřejmě strategická rozhodnutí týkající se některých politických oblastí, například zahraniční či hospodářské politiky, ale nikdy nezpochybní celý systém a pozici Komise v něm.
Myslím proto, že i navzdory výsledkům francouzského a nizozemského referenda bude pokračování integračního procesu takové, že se konstituce tak nebo tak vrátí. Nemusí to být právě "ústava", může to být prostě nová smlouva, která ale vždy znamená integrační posuny, ne návraty někam zpět. Je třeba si uvědomit, že integrační proces a "pochod" vpřed se staly cíli samy o sobě. Trochu mi to evokuje komunismus, i když nechci být nekorektní a končit příliš pesimisticky.
A co třeba proces rozšiřování? Existuje myšlenka, že prohlubování integrace a geografické rozšiřování jsou ve vzájemném rozporu. Nemůže pokračování rozšiřovacího procesu přispět k rozvolnění existujících integračních vazeb?
To si nemyslím. V historii evropské integrace lze nalézt mnoho příkladů, kdy rozšiřování naopak posloužilo jako ospravedlnění pro další prohloubení integrace. Podívejte se jen na smluvní revize devadesátých let vrcholící Smlouvou z Nice, která následovala dva roky po Amsterodamu. Byla obhajována právě tím, že přichází východní rozšíření. A ústava? Tentýž důvod!
Víte, myslím, že pokoušet se o předpověď toho, co se může stát s integračním systémem, tak jak je nyní, za dva či tři roky, nemá velký smysl. Radikální změnu s ohledem na to, co jsem řekl, nepředpokládám. A pokud jde o dílčí změny, každé politické impérium (a EU je svého druhu byrokratickým impériem) prochází ve svém vývoji řadou tlaků a působením protichůdných sil. A tak i tady budete mít hlasy hovořící o tom, že ústava je naprostou nutností, či jiné, které z ní budou chtít jen cosi abstrahovat. Další přijdou třeba s pozměněným textem a potom bude i početný tábor těch, kteří budou hájit myšlenku, že nic takového nepotřebujeme. Nový stav bude výslednicí těchto sil a hlasů.
Rozhovor vedli Ondřej Krutílek a Petra Kuchyňková.
Ondřej Krutílek
