Daňová harmonizace versus svoboda a demokracie

Tomáš Břicháček

Revue Politika 3/2007

Zejména vzhledem k absenci evropského lidu a evropského veřejného prostoru je ideálním a jediným možným prostředím pro rozvíjení demokracie národní stát. Proto musí zůstat těžištěm rozhodování, těžištěm politické volby, chceme-li, aby rozhodovací procesy v EU byly demokraticky legitimní. Právě proto, že chce přenést samotný základní kámen politické volby z úrovně národního státu na nadnárodní úroveň, kde by se vymykal reálné demokratické kontrole, je daňová harmonizace přímou hrozbou demokratické legitimity rozhodování v Unii.

V Evropské unii se již dlouho vede debata o daňové harmonizaci. Ač je spolu s dalšími tématy v poslední době v pozadí za otázkami institucionálními, jde o téma prvořadého významu, neboť úzce souvisí se suverenitou členských států a demokratickou legitimitou Unie. Jde také o téma aktualizované několika nedávnými iniciativami a výroky. Připomeňme úvodem některé z nich.

Koncem listopadu 2006 představila Evropská komise plán na harmonizaci daňových základů u daně z příjmů právnických osob, na základě kterého hodlá výhledově předložit legislativní návrhy. Francouzský ministr vnitra a pravděpodobný budoucí kandidát na prezidenta Nicolas Sarkozy nedávno prohlásil, že by si přál odstranit v zakládajících smlouvách princip jednomyslnosti v oblasti daní a nahradit jej kvalifikovanou většinou, aby bylo možné "vyjít z paralýzy daňového dumpingu".

Z druhé strany barikády připomeňme iniciativu slovenské politické strany KDH, která začátkem podzimu předložila slovenskému parlamentu návrh "deklarace o daňové suverenitě" Slovenska, která by měla zdůraznit vůli této země nadále samostatně rozhodovat o svých přímých daních a jež by měla zavázat vládu, aby hlasovala proti všem harmonizačním návrhům právních aktů EU v této oblasti.

Současný stav
Jednotlivé státy EU mají v zásadě samostatné daňové systémy a uplatňují samostatné daňové politiky. Uspořádání těchto systémů vychází z různých ekonomických, sociologických, historických a dalších faktorů. Smlouva o ES klade toliko požadavek tzv. daňové neutrality, vyjádřený v článku 90 a následujících. Členským státům je zakázáno daňově diskriminovat výrobky z jiných členských států. Článek 93 pak umožňuje Radě na základě jednomyslného rozhodnutí harmonizovat nepřímé daně v rozsahu nezbytném pro vytvoření a fungování vnitřního trhu.

Právě harmonizace nepřímých daní byla na úrovni EU v rozsáhlé míře realizována, protože představovala nutný předpoklad volného pohybu zboží a služeb přes hranice. Vedle samotné existence příslušných daní jsou harmonizovány daňové základy, podmínky výběru a minimální možné sazby. Jde zejména o daň z přidané hodnoty, která byla zavedena několika směrnicemi koncem šedesátých let. Nahradila předchozí kumulativní nepřímé daně, které uplatňovala většina států. Pozdější směrnice přinesly sjednocení daňového základu DPH, na počátku devadesátých let byly harmonizovány i sazby, když byla stanovena minimální sazba 15 % a snížená minimální sazba 5 % na některé výrobky se sociálním dopadem. Vedle DPH byly harmonizovány i některé zvláštní spotřební daně (na pohonné hmoty, tabák, alkohol a další).

Pokud jde o přímé daně, které na rozdíl od daní nepřímých bezprostředně nepodmiňují volný pohyb zboží, s jejich harmonizací zakládající smlouvy výslovně nepočítají. Byla by ovšem teoreticky proveditelná podle obecného harmonizačního článku 94 na základě jednomyslného rozhodnutí Rady.

Jisté je, že za pět desetiletí od Římských smluv prakticky k žádné harmonizaci na tomto poli nedošlo. (Existuje toliko společná úprava zdanění kapitálových přínosů vyplývajících z fúzí společností s původním sídlem ve více státech, zdanění mateřských společností a jejich poboček opět v různých státech a směrnice o vzájemné pomoci členských států proti daňovým únikům.)

Původ debaty
Situace, kdy v oblasti přímých daní neexistuje harmonizace ani koordinace a v oblasti nepřímých daní mají státy volnou ruku ve stanovení sazby nad minimální úroveň, je mnohým trnem v oku.

Základními hybateli debaty jsou bez pochyby politické reprezentace některých členských států. Nepřekvapí, že jsou to právě vlády států, které mají vysoké daně. Důvod je zřejmý. Země s nízkou daňovou zátěží přitahují kapitál, zatímco země se sazbou vysokou ho odrazují. "Daňová pekla" tak postihuje odliv kapitálu a s ním spojená ztráta pracovních míst. Podnikatelé neradi nechávají peníze ve státech, kde je daňové břemeno (slovy D. J. Mitchella) "konfiskační", a své peníze přelévají do míst s nižšími daněmi. To vlády "daňových pekel" nemohou vnímat jinak než s krajní nevolí. Nechtějí, aby peníze utíkaly z jejich dosahu. Mluví proto s opovržením o tzv. "daňové konkurenci" či "daňovém dumpingu" a tlačí na harmonizaci daní z příjmů právnických osob. Než aby se snažily udržovat daňové břemeno v přiměřené výši, raději tlačí na harmonizaci.

Druhým hybatelem debaty jsou federalisté, kteří prosazují centralizaci moci v Bruselu už ze zásady. V první řadě je to samozřejmě Evropská komise, Evropský parlament, na druhé straně pak politici, akademici či intekektuálové podobného smýšlení.

Argumenty zastánců a odpůrců daňové harmonizace

Argumenty harmonizátorů

V obecné rovině zastánci harmonizace namítají, že daňová konkurence může snižovat daně pod "přirozenou" či únosnou mez, že jde o soutěž o nejhorší výsledek (race to the bottom), jehož výsledkem může být nebezpečné poddimenzování veřejných výdajů. Konkurence podle nich vede k ohrožení daňových výnosů a míří tak na veřejné rozpočty.

Dále argumentují tím, že daňová konkurence ohrožuje zaměstnanost. Zavírání podniků a jejich přesun do podnikatelsky příznivějších koutů světa (tzv. delokalizace) je noční můrou mnoha zemí západní Evropy. Pracovní síla je oproti kapitálu mnohem méně mobilní, pracovníci se tedy nemohou tak snadno stěhovat za pracovními příležitostmi jako kapitál za příznivým prostředím.

Pokud jde přímo o rovinu EU, bývá argumentováno, že rozdíly mezi národními daňovými systémy jsou překážkou plynulého fungování jednotného trhu. Rozdílné zdaňování podniků v jednotlivých členských státech prý může vést k jejich rozdílnému postavení v hospodářské soutěži v rámci EU.

Argumenty odpůrců harmonizace

Argumenty proti harmonizaci lze rozdělit na ekonomické a politické. Podívejme se nejprve na prve zmíněnou skupinu.

Zrcadlovým argumentem k prve uvedenému tvrzení zastánců harmonizace je mínění, že daňová harmonizace s sebou nese riziko spočívající v nepřiměřeném růstu daňového břemene poplatníků. Pokud politici vědí, že poplatníci nemají kam utéct, mnohem spíše uloží vysoké daně. Následkem harmonizace by bylo jistě posunutí průměrného daňového zatížení směrem ke standardům "daňových pekel", což by vedlo k tomu, že průmysl a služby budou prchat mimo EU, sníží se prosperita a zvýší se nezaměstnanost v celé Unii.

Někteří komentátoři zdůrazňují význam soutěže, činíce analogii ke konkurenci na trhu. Tak jako tržní konkurence pracuje ve prospěch spotřebitelů a podporuje efektivnost výroby, daňová konkurence prý pracuje ve prospěch daňových poplatníků a nutí státy k větší efektivnosti vlády. Vlády musí efektivně vynakládat finance a vybírat daně. G. Becker k tomu říká: "Konkurence mezi státy podporuje zdravou soutěž tím, že v každé zemi omezuje moc politiků a zájmových skupin pomocí donucení realizovat vlastní představy na úkor zájmů drtivé většiny obyvatel." Země s nízkými daněmi svojí existencí povzbuzují ekonomické reformy v zemích s vysokými daněmi a drží na uzdě jejich vlády. Jinak by jim poplatníci uprchli.

Připomínán je paradox, že EU se snaží, pokud jde o vnitřní trh, chránit konkurenci před jejím ohrožováním kartely a zakázanými dohodami všeho druhu, zatímco sama by se nyní měla stát daňovým kartelem, jakýmsi OPECem pro politiky.

Dále se argumentuje, že uvalování stejných daní na různé ekonomiky je škodlivé zejména pro slabší části společné daňové oblasti. Jednotná daň nebo jednotná sociální dávka či jednotná minimální mzda nejsou jednotné, co se týče jejich dopadů. Jestli jsou nízké daně důležitým předpokladem pro ekonomický růst, je nefér chtít po chudších zemích, aby přizpůsobily své daně dnešním bohatým zemím, které se bojí konkurence. Daňová harmonizace přímých daní je v zájmu těch zemí z EU-15, které mají vysoké daně a které tímto způsobem chtějí zamezit konkurenceschopnosti nových členských států. V zájmu nových členů EU je maximální podpora rozvoje podnikání a zaměstnanosti. Proto potřebují nízké daně. Jednotné standardy by omezily komparativní výhody těchto zemí.

Další argument se týká specificky zemí eurozóny. Ty přišly spolu se svými národními měnami o možnost působit na hospodářství skrze monetární politiku. Pravomoc stanovovat daně je pro ně nyní jedním z nejdůležitějších prostředků k ovlivňování jejich národních hospodářství. Vzdání se této pravomoci by bylo riskováním hospodářské katastrofy, zvláště když uvážíme, pro jak rozdílné ekonomiky bylo euro zavedeno.

Potřebě daňové harmonizace je oponováno i tím, že její nutnost vyvrací i příklad Spojených států, které, ač jsou federací, nejsou jednotným fiskálním pásmem. Jednotlivé státy USA mají různé daňové systémy a daňové politiky. Státy USA mají plné právo ukládat daně na své občany a aktivity, které probíhají v jejich hranicích, pokud tyto daně neporušují pravomoc rezervovanou unii. Nejvyšší soud dal této svobodě určité limity. Státy tak nemohou uložit daně bránící mezistátnímu obchodu nebo ovlivňující mezinárodní vztahy. Státy také nesmí ukládat daně způsobem diskriminujícím na základě rasy, pohlaví, náboženství nebo státní příslušnosti. Každý stát má nicméně svůj vlastní daňový systém a daňová konkurence mezi jednotlivými státy v USA reálně probíhá.

Ač i právě zmíněné ekonomické argumenty proti harmonizaci jsou podle mého názoru pádné, za mnohem důležitější považuji argumenty politické. Určování výše daní a dalších prvků daňové soustavy a rozhodování o daňovém výtěžku patří mezi základní atributy svrchovaného státu. Zároveň jde o jednu z klíčových otázek politického rozhodování. Právě daně jsou často základním tématem voleb. V poslední době je tomu tak dokonce možná více než v dřívějších dobách. Všimněme si v této souvislosti např. loňských voleb do Poslanecké sněmovny.

Existuje-li daňová svrchovanost států, občané jednoho státu mají možnost vidět, jaké zdanění mají jejich sousedé a co jim přináší. Různé fiskální systémy mohou vyústit v různě velké úspěchy. Občané mohou srovnávat domácí situaci se stavem u sousedů a chtít po svých představitelích, aby se vydali stejným směrem. Harmonizace by jim tuto možnost vzala.

Stranou ponechme slučitelnost daňové harmonizace přímých daní či sazeb DPH s principem subsidiarity a proporcionality, které se stále více jeví spíše jako pouhé proklamace než reálně existující limity expanze komunitární regulace.

Závěr
I kdyby ve prospěch harmonizace přímých daní a sazeb DPH mluvily ekonomické důvody, jsem toho názoru, že argumenty politické ve prospěch daňové svrchovanosti členských států by je citelně převážily. Za situace, kdy proti harmonizaci daňových systémů mluví i velmi pádné argumenty ekonomické, nelze než tento koncept označit za veskrze negativní.

Zkušenosti se salámovou taktikou, kterou prointegrační síly v minulosti tolikrát použily, ukazují, že je třeba mít se na pozoru před všemi iniciativami, jako jsou v úvodu zmiňované návrhy Komise na harmonizaci daňových základů korporátní daně. Myslím, že je třeba plně sdílet obavy některých členských států, že realizace tohoto záměru by byla jen dílčím mezikrokem k uskutečnění dalekosáhlých harmonizačních ambicí. Proto je třeba všechny podobné iniciativy, byť by vyhlížely sebekrotčeji, rezolutně odmítnout.