Deset nejtěžších hříchů Lisabonské smlouvy
Tomáš Břicháček
I. Úvod
Do nepříliš intenzivní veřejné debaty o Lisabonské smlouvě se prozatím zapojovali spíše ekonomové a politologové než právníci. Ne, že by tím kvalita této debaty nějak dramaticky utrpěla; byly v ní diskutovány téměř všechny zásadní změny obsažené ve Smlouvě, přičemž tyto změny jsou koneckonců primárně tématem politickým. Přesto si myslím, že větší příspěvek právníků, a zvláště těch, kteří se zabývají evropským právem, by byl pro správnou celonárodní reflexi významu Smlouvy velmi prospěšný. Umožnil by totiž lépe identifikovat problémové body, odstupňovat je podle závažnosti a uvést na pravou míru některé nepřesnosti a omyly, které se objevují na straně jak zastánců, tak kritiků nové smlouvy.
Právnické diskuse se bohužel doposud odehrávaly převážně v akademické rovině, a nikoli v širším veřejném prostoru. Významným povzbuzením pro změnu v tomto směru by mělo být rozhodnutí Senátu podat návrh k Ústavnímu soudu na přezkoumání souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem ČR. Ústavní soud má určit, zda je Smlouva v souladu s ústavní charakteristikou České republiky jako svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) a zda nedochází ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu, která je dle čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná. Jaký větší impuls pro angažmá právnické obce si lze představit než situaci, kdy jedna parlamentní komora v souvislosti s ratifikací Smlouvy v podstatě vyjadřuje obavy o základy státnosti a demokratického zřízení? Věřím, že tento podnět nezůstane nevyslyšen.
Následující text je snahou právníka, který se zabývá evropským právem, podat komplexní pohled na změny, které přináší Lisabonská smlouva, z hlediska jeho vlastních představ o evropské integraci.
Hodnotíme-li pozitiva či negativa čehokoli, je korektní nejprve výslovně uvést názorové pozice, ze kterých vycházíme a na základě kterých přidělujeme kladná či záporná znaménka. Hned v úvodu se tedy přihlašuji k ideálu Evropské unie jako otevřeného, volného společenství nezávislých, demokratických států, soustředěného převážně na spolupráci hospodářskou a organizovaného na mezivládní bázi; společenství, kde těžištěm politického rozhodování jsou národní státy coby ideální organizační jednotky společnosti, v rámci kterých lze - na rozdíl od nepřehledných a stěží ovlivnitelných mezinárodních struktur - rozvíjet opravdovou demokracii. Evropská unie by naopak neměla mít v žádném případě ambice přeměnit se v (super)stát, v rámci kterého by se národní státy staly pouhými regiony, ani ve vojensko-politický blok soupeřící se Spojenými státy.
Dále jsem toho názoru, že smluvní rámec Unie by měl být v maximální míře ideologicky neutrální, aby v evropském prostoru neomezoval politickou soutěž. Jako člověk hlásící se k (liberálně-)konzervativnímu vidění světa, které si zakládá na tradičních, osvědčených hodnotách křesťanské civilizace, vlastenectví či na volném trhu, si v následujícím textu mimo jiné všímám toho, jak se nová smlouva může dotknout prosazování těchto hodnot v demokratickém procesu.
V rámci takovéto Evropy si přeji zachovat Českou republiku v souladu s literou její Ústavy jako svrchovaný a demokratický právní stát - stát, který rozhoduje o svých vlastních záležitostech v maximální míře sám, který je ovšem zároveň otevřen přátelské spolupráci se svými evropskými sousedy.
Následující zamyšlení je určeno všem těm, kteří se dívají na evropskou integraci právě takto, a kteří si kladou otázku, jak smlouva přibližuje či vzdaluje Evropskou unii tomuto ideálu. Mezi nimi má ambici oslovit především zákonodárce, kteří budou rozhodovat o tom, zda dají či nedají souhlas k ratifikaci Smlouvy.
Poměřujeme-li Lisabonskou smlouvu prizmatem uvedených názorových východisek, vidíme, že přináší četné změny pozitivní, neutrální i negativní. Poslední skupina bohužel mohutně převažuje. Základní změny obsažené ve Smlouvě jdou od vize volného společenství nezávislých států s ideologicky neutrálním ústavním rámcem o 180 stupňů jiným směrem, a vzdalují nás od něj mílovými kroky. S ohledem na to je v následujícím textu věnován hlavní prostor záporným změnám. Hovořit však budu i o pozitivech, jakkoli jsou nepočetná, a o změnách, které jsou kritizovány nezaslouženě či jsou přeceňovány.
II. Deset hlavních negativ Smlouvy
1. Komunitarizace třetího pilíře
Převratnou změnou, kterou Lisabonská smlouva přináší, je tzv. komunitarizace třetího pilíře Evropské unie. Ta znamená zjednodušeně řečeno tolik, že oblast policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, jež byla doposud rozvíjena ve specifickém mezivládním režimu, bude začleněna do struktur a mechanismů dosavadního nadnárodního Evropského společenství.
V rámci policejní a justiční spolupráce může být mj. harmonizováno trestní právo hmotné a procesní a některé aspekty organizace policie, dotýká se tedy citlivých jádrových oblastí svrchovanosti každého státu, kde navíc hrozí zásahy do základních práv jednotlivců. Proto tato oblast nebyla v minulosti svěřena do pravomoci Evropského společenství, ale byla koncipována jako určitý systém institucionalizované mezivládní spolupráce vyznačující se několika specifiky: Jednotlivá rozhodnutí zde byla přijímána jednomyslně a žádný stát tedy nemohl být přehlasován. Namísto právních nástrojů Společenství se zde uplatňovaly zvláštní akty s jiným právním režimem, u kterých bylo mj. vyloučeno, aby se jich přímo dovolávaly soukromé subjekty. Role Evropského soudního dvora (ESD) zde byla omezená - nemohl např. rozhodovat o žalobách na členské státy pro porušení evropského práva, či o předběžných otázkách soudů států, které neučinily prohlášení, že umožní svým soudům tyto otázky pokládat. Komise zde neměla monopol na legislativní iniciativu, ale sdílela toto právo s jednotlivými členskými státy. Evropský parlament (EP) se zde přímo nepodílel na rozhodování, ale byl jen konzultován.
Třetí pilíř, který založila Maastrichtská smlouva a pod který původně spadala celá oblast spolupráce ve věcech vnitra a justice, byl eurocentralisty považován od počátku za provizorní řešení. Stěžovali si na údajnou těžkopádnost, pomalost, nepružnost a neefektivitu jednomyslného hlasování a na omezenou roli EP a ESD. Tlačili na přesun oblasti do pravomocí Evropského společenství (neboli komunitarizaci) a zavedení většinového hlasování. Tyto tužby částečně naplnila Amsterodamská smlouva (1997), která komunitarizovala oblast justiční spolupráce v civilních věcech a azylovou, přistěhovaleckou a vízovou politiku. Poamsterodamský zbytkový třetí pilíř byl dále oslaben vrcholně kontroverzní aktivistickou judikaturou ESD (srov. případy C-176/03, Komise v. Rada a C-440/05, Komise v. Rada), kterou Soud na popud Komise a EP „vykouzlil“ Společenství na úkor třetího pilíře pravomoc harmonizovat trestní právo členských států v rámci jednotlivých politik Společenství (např. ochrana životního prostředí nebo společná dopravní politika) a stanovit použití účinných, přiměřených a odrazujících trestních sankcí, pokud je to nutné k zajištění účinnosti přijímaných norem.
Lisabonská smlouva znamená pro třetí pilíř definitivní zánik. Materie pod něj spadající má být zasazena do institucionálního rámce dosavadního prvního pilíře toliko s drobnými vybočeními v postupech. Mimo jiné to znamená, že v celé oblasti se budou přijímat klasické prvopilířové právní nástroje se vším, co k nim patří (např. doktrína přímého účinku, odpovědnost státu za škodu způsobenou neprovedením směrnice atd.). ESD získá stejně široké pravomoci, jaké má v prvním pilíři, a jeho moc nad celou oblastí tak dramaticky vzroste. EP bude v zásadě spolurozhodovat s Radou.
Obavy je třeba mít zejména z nového postavení ESD, který bude moci nyní naplno rozvinout svůj prointegrační aktivismus. Lze také očekávat nárůst předběžných otázek, které jednak dopomohou zmíněnému aktivismu, jednak se neblaze projeví v prodloužení dotčených probíhajících trestních řízení. Ani plné zapojení EP není možno kvitovat s nadšením, a radovat se spolu s federalisty ze zvýšení "demokratické kontroly"; lze totiž předpokládat, že bude, stejně jako v oblastech, kde spolurozhoduje již nyní, tlačit na co nejvýraznější činnost Unie.
Smlouva dále v celé oblasti dramaticky rozšiřuje hlasování kvalifikovanou většinou. Jednotlivé státy tedy budou moci být přehlasovány, a to i v rámci velmi choulostivých oblastí, jako je harmonizace skutkových podstat některých trestných činů, harmonizace práv osob v trestním řízení, úprava struktury a úkolů agentur Eurojust a Europol. V určitých věcech se sice jako doprovodné opatření zavádí tzv. záchranná brzda umožňující členskému státu, který se domnívá, že by se přijetí dotyčného návrhu dotklo základních aspektů jeho systému trestního soudnictví, zastavit legislativní proces v Radě a předat věc k jednomyslnému rozhodnutí Evropské rady. Tento institut se však zdá být problematický; jednak se netýká všech oblastí, kde se zavádí většinové hlasování, jednak není vůbec jisté, jak bude fungovat v praxi, a konečně při dalších revizích smluv lze předpokládat tlaky na jeho vyškrtnutí.
Problémem jsou i ustanovení umožňující de facto rozšiřovat pravomoci Unie bez klasické revize zakládacích smluv, a to toliko na základě jednorázového jednomyslného rozhodnutí Rady a souhlasu EP (srov. vymezení aspektů trestního řízení či skutkových podstat trestných činů, které lze harmonizovat v čl. 82 odst. 2 a 83 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, SFEU).
Smlouva dále dláždí cestu k vytvoření evropské prokuratury, když umožňuje, aby na základě jednomyslného rozhodnutí Rady se souhlasem EP byl vytvořen Úřad evropského veřejného žalobce, který by vystupoval jako prokurátor (státní zástupce) před národními soudy.
S ohledem na to, co bylo řečeno, by si zákonodárci před hlasováním o Lisabonské smlouvě měli uvědomit, že komunitarizace třetího pilíře celkově znamená pro Českou republiku ztrátu kontroly nad jádrovými oblastmi moci suverénního státu a jejich vydání k regulaci institucím EU. I kdyby Lisabonská smlouva nepřinášela žádnou další negativní změnu, komunitarizace třetího pilíře sama o sobě je důvodem pro její odmítnutí.
2. Expanze hlasování kvalifikovanou většinou
Lisabonská smlouva výrazně rozšiřuje počet oblastí, v rámci kterých se v Radě uplatní hlasování kvalifikovanou většinou. V dosavadním vývoji evropské integrace jde o vůbec největší posun v tomto směru. Toto hlasování se nově použije v dalších 68 oblastech; z toho u 19 oblastí se jedná o nahrazení stávajícího jednomyslného rozhodování a 49 oblastí je zcela nových.
Podle původní Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství (1957) Rada rozhodovala kvalifikovanou většinou ve 38 oblastech, tento typ hlasování byl poté rozšířen Jednotným evropským aktem o 12, Maastrichtskou smlouvou o 30, Amsterodamskou smlouvou o 24 a Smlouvou z Nice o 46 oblastí.
Podle Lisabonské smlouvy se má stát hlasování kvalifikovanou většinou pravidlem, zatímco jednomyslnost má být výjimkou. Vyplývá to také ze dvou výslovných ustanovení: Dle nového čl. 16 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (SEU) platí, že nestanoví-li Smlouvy jinak, rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou. Čl. 294 SFEU koncipuje tzv. „řádný legislativní postup“ tak, že jednou z jeho charakteristických vlastností je, že Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou. Pokud je pro přijetí legislativního aktu v některé oblasti vyžadována jednomyslnost, půjde již o některý „zvláštní legislativní postup“.
Smlouva zavádí většinové hlasování i ve velmi citlivých oblastech. Již byly zmíněny změny v tomto směru v oblasti dosavadního třetího pilíře, dále jde např. o úpravu legálního přistěhovalectví nebo možnost vytváření nových specializovaných soudů EU. K dílčím změnám v tomto směru dochází i ve společné zahraniční a bezpečnostní politice. Zmizí také dosavadní ostrůvky jednomyslného hlasování v rámci svobody usazování, volného pohybu osob, či dopravní politiky. Zůstává již jen několik oblastí, v nichž je jednomyslnost zachována. Jde např. o oblast daní, většinu rozhodování v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky, systémy sociálního zabezpečení, operativní policejní spolupráci či rozhodování o jazykových pravidlech a sídlech institucí EU.
Jak uvidíme dále (srov. bod 7), Lisabonská smlouva zavádí zjednodušené mechanismy pro přechod k většinovému hlasování bez nutnosti klasické revize Smluv v rámci všech činností Unie, u kterých Smlouvy vyžadují jednomyslnost, s výjimkou rozhodnutí souvisejících s vojenstvím nebo obranou.
Je třeba si uvědomit, že nad oblastmi, kde se rozhoduje kvalifikovanou většinou, ztrácí Česká republika kontrolu. Může zde být rozhodnuto takříkajíc „o nás bez nás“ a jsme tedy vázáni i rozhodnutími, která byla přijata proti naší vůli. Jakkoli v rámci některých oblastí, jako je zejména vnitřní trh (není-li tento pojem vykládán extenzivně), lze snad přiměřené použití tohoto způsobu hlasování ospravedlnit potřebou efektivity rozhodování, zásadní problém nastává tehdy, když se mají stejným způsobem řešit citlivé otázky spojené se svrchovaností státu. Už podle stávajících smluv se takto rozhodovalo o mnoha klíčových oblastech, jako je azylová politika, ilegální přistěhovalectví, justiční spolupráce v civilních věcech aj. Lisabonská smlouva bohužel přidává ještě choulostivější okruhy.
Zákonodárci by tedy měli před hlasováním o Lisabonské smlouvě dobře uvážit, jestli považují za vhodné, aby se výrazně rozšířil počet oblastí, kde může být Česká republika přehlasována, a nad kterými tak ztrácí kontrolu. Tato reflexe je zvlášť naléhavá proto, že mezi novými oblastmi většinového hlasování jsou značně citlivé otázky, a proto, že Smlouva umožňuje další expanzi většinového hlasování bez klasické revize zakládacích smluv.
3. Další nárůst pravomocí EU
Lisabonská smlouva svěřuje Evropské unii nové pravomoci. Jednak zavádí zcela nové právní základy (kompetenční ustanovení), jednak v různé míře rozšiřuje právní základy stávající. Určit rozsah nárůstu pravomocí, který z nových či rozšířených právních základů vyplývá, není snadný úkol. Nestačí pouhé srovnání dosavadního znění zakládacích smluv a znění polisabonského.
Je třeba si uvědomit, že zakládací smlouvy ve svém dosavadním znění obsahují mnohé právní základy, které umožňují velmi široký výklad (srov. zejména články 95 a 308 Smlouvy ES). Při pohledu do sekundárního práva tak zjistíme, že Společenství, resp. Unie již bylo aktivní v mnohých oblastech, pro které nyní Lisabonská smlouva vytváří nový právní základ, a to pod hlavičkou právních základů obecněji definovaných. Bude se to týkat např. energetiky, ochrany práv duševního vlastnictví, tzv. služeb obecného hospodářského zájmu, cestovního ruchu, humanitární pomoci či civilní ochrany. Některé z nově formulovaných pravomocí institucím EU již také dříve „vysoudil“ ESD (srov. např. oblast uzavírání mezinárodních smluv se třetími zeměmi). Lisabonská smlouva tedy v uvedených případech do jisté míry legitimizuje již probíhající činnosti.
Některé nové právní základy ovšem předjímají činnost EU v oblastech, kde doposud v zásadě aktivní nebyla, jako je sport, vesmírná politika, spolupráce správních orgánů při aplikaci evropského práva, prevence kriminality či právní úprava osobních dokladů.
Vedle stanovení nových právních základů nárůst pravomocí může probíhat i rozšiřováním existujících právních základů. To je (aniž bych chtěl na tomto místě zacházet do detailů) případ zejména azylové politiky, přistěhovalecké politiky, společné bezpečnostní a obranné politiky, ochrany životního prostředí, justiční spolupráce v civilních věcech či veřejného zdraví.
Komise ve své zprávě Reformovat Evropu pro 21. století hovoří o tom, že „nové a posílené právní základy v oblasti energetické politiky, veřejného zdraví a civilní ochrany a nová ustanovení o klimatických změnách, službách obecného zájmu, výzkumu a technologickém rozvoji, územní soudržnosti, obchodní politice, vesmíru, humanitární pomoci, sportu, cestovním ruchu a správní spolupráci Unii umožní lépe jednat v oblastech prioritních pro dnešní EU.“ Jistě se tedy nadějeme toho, že tyto právní základy zafungují jako pobídka k rozsáhlejší činnosti EU na mnoha frontách.
Zákonodárci by se měli před hlasováním o Lisabonské smlouvě důkladně zabývat otázkou, zda Evropská unie opravdu trpí nedostatkem pravomocí a potřebuje posílit. Měli by se zamyslet nad tím, jestli je správné, aby se činnost Unie rozlévala do dalších a dalších oblastí lidské činnosti, v době, kdy mnozí z nás mají dojem, že EU již má naopak pravomocí příliš mnoho.
4. Cesta k centralizované zahraniční politice EU
Smlouva výrazně posiluje EU v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky neboli dosavadního druhého pilíře EU. I ten se nyní dostává pod jednu střechu s dosavadním prvním pilířem, na rozdíl od třetího pilíře si však prozatím zachovává většinu svých specifik, kterými jsou zejména jednomyslné hlasování jako pravidlo, vyloučení přijímání právních předpisů či prakticky nulová role Evropského soudního dvora. Přesto dochází k několika podstatným změnám.
Doposud odděleně fungující společná zahraniční a bezpečnostní politika realizovaná členskými státy na straně jedné (dosavadní druhý pilíř) a vnější vztahy Evropského společenství neboli činnosti v rámci jednotlivých komunitárních politik zaměřené navenek vůči třetím státům na straně druhé (např. společná obchodní politika, smluvní vztahy se třetími zeměmi v rámci jednotlivých politik, finanční a technická asistence, rozvojová politika a humanitární pomoc, aj.) dostávají v Lisabonské smlouvě společný základ a propříště se budou společně označovat jako vnější činnost Unie.
V souvislosti s výše uvedenou změnou dochází také k propojení institucionální struktury. Hlavním posunem v tomto směru je nová koncepce funkce tzv. vysokého představitele pro zahraniční a bezpečnostní politiku, který má být jmenován Evropskou radou kvali?kovanou většinou se souhlasem předsedy Komise. Funkce existovala již nyní, kdy byla personálně propojena s úřadem generálního tajemníka Rady, náležely k ní však jen zcela marginální pravomoci. Podle Lisabonské smlouvy má být velmi výrazně posílena, což dobře odrážel titul „ministr zahraničí“, které jí dávala euroústava. Lisabonská smlouva se raději drží nenápadného, neprovokativního označení.
Vysoký představitel bude předsedat Radě pro zahraniční věci, tj. jedné ze sestav Rady EU, zároveň bude místopředsedou Evropské komise a nahradí dosavadní funkci komisaře pro vnější vztahy. Bude mu náležet každodenní řízení společné zahraniční a bezpečnostní politiky, v rámci které bude mít široký prostor pro předkládání návrhů Evropské radě a Radě. Vysoký představitel bude rovněž pověřen vedením politického dialogu jménem EU a vyjadřováním postoje Unie v mezinárodních organizacích. Jako místopředseda Komise bude koordinátorem těch aspektů vnějších vztahů, které spadají do kompetencí Evropské komise.
Celkově je zřejmé, že vzniká hybridní funkce na pomezí mezi Radou a Komisí, která je nadána značnými kompetencemi a která má značný potenciál pro to, být v budoucnu dále posilována.
Nově také Smlouva přináší možnost, aby byla vytvořena na základě rozhodnutí Rady učiněného kvalifikovanou většinou pravá diplomacie EU, a to pod rovněž neprovokativním názvem Evropský útvar pro vnější činnost. Bude se skládat z úředníků Evropské komise, sekretariátu Rady a přidělených pracovníků diplomatických služeb členských států. Dosavadní delegace Evropské komise ve třetích zemích se přemění v zastoupení Evropské unie coby součást Evropského útvaru pro vnější činnost. Vzniknou tedy jakési ambasády EU, u kterých si lze představit, že by jednou v budoucnu mohly nahradit ambasády členských států.
Závažnou změnou je také skutečnost, že se rozšiřují možnosti hlasování kvalifikovanou většinou na úkor jednomyslnosti. Doposud se většinové hlasování uplatnilo jen ve třech specifických případech rozhodování s omezeným významem. Lisabonská smlouva je rozšiřuje na situace, kdy Rada přijímá rozhodnutí, které vymezuje akci nebo postoj Unie, na návrh, jenž jí předkládá vysoký představitel na základě zvláštní žádosti, kterou mu Evropská rada předala z vlastního podnětu nebo z podnětu vysokého představitele (jinak řečeno, když si vysoký představitel sám řekl o to, aby mohl předložit návrh). Toto ustanovení dává vysokému představiteli velký prostor, pokud jde o předkládání návrhů Evropské radě.
Smlouva dává Evropská radě pravomoc jednomyslně přijmout rozhodnutí, jímž stanoví, že Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou v případech jiných než právě uvedených, tj. hlasování kvalifikovanou většinou může expandovat bez klasické revize smluv pouhým exekutivním aktem do celé oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky vyjma výslovně stanovené výjimky věcí, které mohou mít implikace v obranné či vojenské oblasti.
V případech podléhajících většinovému hlasování se může použít „záchranná brzda“. Prohlásí-li člen Rady, že se ze zásadních důvodů státní politiky, které musí uvést, zamýšlí postavit proti přijetí některého rozhodnutí kvalifikovanou většinou, hlasování se nekoná. Nenajde-li se smírné řešení, může Rada kvalifikovanou většinou předložit věc Evropské radě k jednomyslnému rozhodnutí. Obdobně jako v případě „záchranných brzd“ v oblasti bývalého třetího pilíře, i zde zůstávají pochybnosti o fungování v praxi a o tendencích k odstranění při příštích změnách smluv.
Smlouva se snaží zdůraznit loajalitu členských států vůči EU a její zahraniční politice. Stanoví, že dříve než členský stát podnikne jakékoli kroky na mezinárodní scéně nebo přijme jakýkoli závazek, který by mohl mít dopad na zájmy Unie, má povinnost vést v Evropské radě nebo v Radě konzultace s ostatními členskými státy (čl. 32 SEU). Postoj Unie k určité otázce, je-li přijat, má v Radě bezpečnosti pokud možno přednést vysoký představitel a nikoli členské státy, které jsou členy (čl. 34 SEU).
Závěrem k tomuto bodu podotýkám, že zákonodárci by měli při hlasování o Lisabonské smlouvě uvážit, zda považují za vhodné vytvořit základy pro budoucí jednotnou zahraniční politiku Evropské unie nahrazující samostatnou činnost členských států vůči třetím zemím (mimochodem již dnes významně omezenou vnějšími pravomocemi Společenství v rámci jednotlivých komunitárních politik).
5. Cesta k vojenskému paktu a evropské armádě
V rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky je třeba zvláště zdůraznit posun v oblasti obrany neboli tzv. společné bezpečnostní a obranné politiky. Do zakládacích smluv se předně dostává velmi významný závazek vzájemné pomoci členských států při napadení některého z nich. Nový čl. 42. odst. 7 SEU stanoví: „Pokud se členský stát stane na svém území cílem ozbrojeného napadení, poskytnou mu ostatní členské státy pomoc a podporu všemi prostředky, které jsou v jejich moci, v souladu s článkem 51 Charty Organizace spojených národů. Tím není dotčena zvláštní povaha bezpečnostní a obranné politiky některých členských států.“ Závazek je poněkud zmírněn dovětkem „Závazky a spolupráce v této oblasti jsou v souladu se závazky v rámci Organizace Severoatlantické smlouvy, která zůstává pro ty členské státy, které jsou jejími členy, základem jejich společné obrany a fórem pro její provádění,“ přesto je zde zjevná podoba se závazky ve smlouvách zakládajících vojenské pakty. Jen pro srovnání, článek 5 Washingtonské smlouvy, která ustavuje Severoatlantickou alianci (NATO), zní takto: „Smluvní strany se dohodly, že ozbrojený útok proti jedné nebo více z nich v Evropě nebo Severní Americe bude považován za útok proti všem, a proto odsouhlasily, že dojde-li k takovému ozbrojenému útoku, každá z nich uplatní právo na individuální nebo kolektivní obranu, uznané článkem 51 Charty Spojených národů, pomůže smluvní straně nebo stranám takto napadeným tím, že neprodleně podnikne sama a v souladu s ostatními stranami takovou akci, jakou bude považovat za nutnou, včetně použití ozbrojené síly, s cílem obnovit a udržet bezpečnost severoatlantické oblasti.“
Dalším novým prvkem, který může vzbuzovat obavy ohledně vytváření vojenského paktu a evropské armády, je kategorické prohlášení obsažené v novém článku 42 odst. 2 SEU, podle kterého „Společná bezpečnostní a obranná politika … povede ke společné obraně, jakmile o tom Evropská rada jednomyslně rozhodne.“ Dosavadní znění smluv hovoří toliko o tom, že obranná politika by mohla vést ke společné obraně.
Lisabonská smlouva dále otevírá možnost vytvoření tzv. strukturované spolupráce, což znamená v podstatě posílenou spolupráci mezi skupinou členských států. Ta nebyla podle stávajících smluv ve věcech s vojenskými či obrannými implikacemi možná. Některé členské státy však již intenzivnější vojenskou spolupráci prováděly mimo rámec EU. Strukturovaná spolupráce, jak specifikuje protokol jí věnovaný, může vést mj. k vytváření „mnohonárodních sil“ pro mise EU. Zdá se, že více než půlstoletí po krachu projektu Evropského obranného společenství, by někteří v budoucnu rádi viděli povstat na těchto základech evropskou armádu.
Dochází také k rozšíření právního základu pro možné vojenské mise Unie či k zakotvení ustanovení o tzv. Evropské obranné agentuře, která vznikla již dříve dle rozhodnutí Rady.
Celkově lze říci, že změny, které přináší Lisabonská smlouva v oblasti obrany, posouvají Evropskou unii směrem k vojenskému paktu a k vytvoření unijních vojenských jednotek. V dlouhodobé perspektivě se mohou ukázat jako mezistupeň k vytvoření centralizované obrany evropského státu.
6. Vytváření nových kvazistátních orgánů
Lisabonská smlouva vytváří, resp. umožňuje vytvoření četných nových kvazistátních orgánů. Nejvýznamnějším krokem v tomto směru je jistě vytvoření funkce předsedy Evropské rady, kterého bude volit Evropská rada kvalifikovanou většinou na dobu dva a půl roku s možností jednoho znovuzvolení, a který je všeobecně označován jako „evropský prezident“. Ten bude předsedat Evropské radě a nahradí tak dosavadní rotující půlroční předsednictví členských států. Jeho pravomoci jsou vymezeny velmi skromně. Smlouva říká, že a) předsedá Evropské radě a vede její jednání, b) ve spolupráci s předsedou Komise a na základě práce Rady pro obecné záležitosti zajišťuje přípravu a kontinuitu jednání Evropské rady, c) usiluje o usnadnění soudržnosti a konsensu uvnitř Evropské rady, d) po každém zasedání Evropské rady předkládá zprávu Evropskému parlamentu. Dále zajišťuje na své úrovni a v této funkci vnější zastupování Unie v záležitostech týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky, aniž jsou dotčeny pravomoci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (čl. 15 SEU).
Jakkoli budou zatím pravomoci „evropského prezidenta“ omezené, jeho vytvoření jistě bude mít velkou symbolickou roli. Také lze v souladu s dosavadní integrační logikou očekávat, že příští revize smluv budou roli „prezidenta“ posilovat.
Dalším orgánem s obdobným symbolickým významem a potenciálem k nabalování dalších pravomocí je Vysoký představitel pro zahraniční a bezpečnostní politiku a jemu podléhající Evropský útvar pro vnější činnost, o kterých byla řeč výše.
Novým kvazistátním orgánem by mohl být rovněž zmíněný evropský veřejný žalobce, jehož případné ustavení by podléhalo jednomyslnému rozhodnutí Rady.
Vznik výše uvedených orgánů by o další krok přiblížil Evropskou unii směrem ke státu, a to nejen v rovině symbolické. Do budoucna lze očekávat tlaky na posílení každého z uvedených orgánů a na to, aby získaly pravomoci „hodné“ jejich titulům. I těmto institucionálním změnám obsaženým v Lisabonské smlouvě by tedy měl být věnován v rámci vnitrostátní debaty před ratifikací náležitý prostor.
7. Široké možnosti pro posilování EU mimo klasické revize zakládacích smluv
Lisabonská smlouva zavádí velmi široké spektrum možností pro posilování EU mimo klasický postup revize smluv předpokládající přijetí textu na konferenci zástupců vlád členských států a ratifikaci všemi členskými státy.
Předně má být do budoucna možné měnit smlouvy tzv. zjednodušeným postupem pro přijímání změn (čl. 48 odst. 6, 7). V jeho rámci jsou nejzávažnější dvě obecná překlenovací ustanovení, tzv. paserely (z francouzského passerelles). Podle prvního bude možné přejít v rámci jakéhokoli rozhodování předvídaného v SFEU nebo v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky upravené v SEU, kde se vyžaduje jednomyslné hlasování, k hlasování kvalifikovanou většinou. Podle druhého bude možné stejným způsobem přejít od speciálního legislativního postupu k řádnému. (Speciální legislativní postup je jakýkoli jiný postup než postup řádný definovaný v čl. 294 SFEU; ve svých různých variantách spočívá většinou v požadavku jednomyslnosti v Radě a v absenci spolurozhodování EP.) Jedinou výjimkou jsou rozhodnutí související s vojenstvím nebo obranou, kde se paserely neuplatní.
Iniciativa na takový přechod se oznámí národním parlamentům. Pokud žádný z nich ve lhůtě šesti měsíců od tohoto oznámení nevyjádří nesouhlas, změna může být přijata, a to na základě jednomyslného rozhodnutí Evropské rady a se souhlasem Evropského parlamentu.
Vedle výše zmíněných obecných paserel upravených v rámci zjednodušeného postupu pro přijímání změn jsou na více místech ve smlouvách zvláštní pasarely pro jednotlivé oblasti. Jedna z takových je koncipována pro oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky, kde bude možné přejít k hlasování kvalifikovanou většinou u všech rozhodování s výjimkou těch souvisejících s vojenstvím nebo obranou, přičemž bude na rozdíl od obecných paserel stačit jednomyslné rozhodnutí Evropské rady bez čehokoli dalšího (!).
Další varianta zjednodušeného postupu umožňuje změnit ustanovení části třetí SFEU, která se týkají vnitřních politik a činností Unie, na základě jednomyslného rozhodnutí Rady po konzultaci EP a Komise, popř. ECB. Touto změnou nesmí být rozšířeny pravomoci svěřené Unii Smlouvami. Rozhodnutí vstoupí v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Tento typ zjednodušené revize Smluv je snad zamýšlen pro urychlení drobných technických revizí, vzbuzuje však nedůvěru jednak svou širokou použitelností, jednak tím, že v praxi nemusí být snadné určit, co je a co není rozšíření pravomocí EU.
Smlouva dále rozšiřuje působnost dosavadního čl. 308 SES neboli tzv. doložky ?exibility, podle kterého Společenství smělo přijímat „vhodná opatření“ nad rámec explicitních pravomocí, pokud to bylo „nezbytn[é] k dosažení některého z cílů Společenství v rámci společného trhu“. Rada rozhodovala v takovém případě jednomyslně na návrh Komise a po konzultaci s EP. Podle nové úpravy čl. 352 SFEU se má tato možnost vztahovat nejen na cíle v rámci společného trhu, ale na cíle v rámci všech politik EU vymezených Smlouvami s výjimkou společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Nově je kromě jednomyslného rozhodnutí Rady třeba souhlasu EP.
Smlouva obsahuje i speciální flexibilní klauzule v rámci jednotlivých politik, zejména v oblasti justiční a policejní spolupráce v trestních věcech. Jak jsme již řekli výše, ednomyslné rozhodnutí Rady a souhlas Evropského parlamentu tak např. stačí k tomu, aby se rozšířil výčet aspektů trestního řízení či skutkových podstat trestných činů, které lze harmonizovat (čl. 82 odst. 2 a 83 odst. 1 SFEU) či aby byl z agentury Eurojust vytvořen Úřad veřejného žalobce a aby byly dále rozšiřovány jeho pravomoci (čl. 86 SFEU). Právě tak bylo zmíněno, že Evropská rada také může jednomyslně rozhodnout o vytvoření „společné obrany“ (čl. 42 odst. 2 SEU), ať už si pod tímto pojmem představujeme cokoli.
Celkově je zřejmé, že Lisabonská smlouva vytváří v nebývalé míře prostor pro posilování Unie mimo postupy obvyklé v mezinárodním právu a mimo plnohodnotnou demokratickou kontrolu na národní úrovni. Bez jakékoli další revize zakládacích smluv mezinárodní smlouvou může být vytvořena zcela jiná Evropská unie než ta, kterou známe dnes. Mohla by to být Unie, ve které by se o daních, zahraniční politice či sociálních systémech hlasovalo kvalifikovanou většinou, Unie se společným generálním prokurátorem, Unie se společnou obranou. Výmluvný je přitom fakt, že i přes deklarovanou oboustrannou flexibilitu jsou výše zmíněné paserely a další flexibilní ustanovení (s výjimkou jednoho) zřetelně formulovány ve prospěch posilování Unie a nepočítají s opačným směrem.
8. Levicová ideologická zátěž
Již platné znění zakládacích smluv obsahuje řadu ustanovení, která odrážejí ideologický vliv postmoderní levice. Společenství se v nich zavazuje mj. vést „boj proti diskriminaci” na základě nejrůznějších kritérií včetně věku nebo „sexuální orientace“, zajistit „zásadu stejné odměny mužů a žen za stejnou nebo rovnocennou práci“, slibuje vést „boj proti vyloučením“, podporovat dialog mezi „sociálními partnery” a konzultovat je. Nová smlouva jde výrazně dál a zapleveluje primární právo levicovými postuláty a floskulemi v dosud nevídané míře.
Podstatnou změnou prochází ustanovení o základních hodnotách Unie. Ty byly doposud formulovány v článku 6 odst. 1 SEU takto: Unie je založena na zásadách svobody, demokracie, dodržování lidských práv a základních svobod a právního státu, zásadách, které jsou společné členským státům. Toto střídmé a zcela nekontroverzní vymezení je nyní nahrazeno mnohem ambicióznějším textem nového článku 2 SEU, který zní: Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů. Podporovat tyto hodnoty se stává jedním ze základních cílů Unie.
Mezi základními cíli Unie definovanými v čl. 3 SEU se dále objevuje udržitelný rozvoj Evropy, založený na vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku, boj proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci, podpora sociální spravedlnosti a ochrany či podpora mezigenerační solidarity. Jak se stalo poměrně známým faktem, zároveň byla vypuštěna výslovná zmínka o cíli nenarušené hospodářské soutěže, což sice nic nemění na vymezení právního rámce soutěže, symbolický význam této změny je však nezanedbatelný.
SFEU ve svých obecně použitelných ustanoveních vyžaduje mj., aby Unie při vymezování a provádění svých politik a činností přihlížela k požadavkům spojeným s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti, zárukou přiměřené sociální ochrany, bojem proti sociálnímu vyloučení (čl. 9), aby bojovala proti jakékoliv diskriminaci na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo přesvědčení, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace (čl. 10) či aby zohledňovala požadavky na dobré životní podmínky zvířat jako vnímajících bytostí (čl. 13). V rámci politiky ochrany životního prostředí se nově zakotvuje jako cíl „boj proti změně klimatu“ (čl. 191).
Nejzávažnějším krokem ve směru ideologizace zakládacích smluv je faktické začlenění tzv. Charty základních práv EU do primárního práva, k čemuž dochází tím, že Lisabonská smlouva jí dává stejnou právní sílu, jakou mají zakládací smlouvy. Soudce ESD Jiří Malenovský to označuje za největší kvalitativní změnu, kterou Lisabonská smlouva přináší (rozhovor pro Lidové noviny 15.5.2007). Charta je oficiálně „určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie”, zatímco členským státům výhradně tehdy, „pokud uplatňují právo Unie.“
Tato doposud právně nezávazná politická deklarace je výkladní skříní evropské postmoderní levice. Práva, zásady a politické postuláty, které jsou v ní bez ladu a skladu shromážděny, jdou daleko nad rámec Evropské úmluvy o lidských právech či naší Listiny základních práv a svobod.
Nejkontroverznější je obsah hlav III a IV nadepsaných Rovnost a Solidarita. V hlavě Rovnost najdeme vedle základní a nesporné zásady rovnosti před zákonem velké množství dalších požadavků. Zakazuje se zde např. „jakákoli diskriminace založená zejména na pohlaví, rase, barvě pleti, etnickém nebo sociálním původu, genetických rysech, jazyku, náboženském vyznání nebo přesvědčení, politických názorech či jakýchkoli jiných názorech, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, narození, zdravotnímu postižení, věku nebo sexuální orientaci.“ (čl. 21) Rovnost žen a mužů musí být podle Charty zajištěna „ve všech oblastech“, mohou však být zachovány či zavedeny zvláštní výhody ve prospěch nedostatečně zastoupeného pohlaví. Dále je zde upraveno např. právo seniorů na to, aby vedli důstojný a nezávislý život a podíleli se na společenském a kulturním životě (čl. 25), nebo právo osob se zdravotním postižením na opatření, jejichž cílem je zajistit jejich nezávislost, sociální a profesní začlenění a jejich účast na životě společnosti (čl. 26).
Hlava IV nazvaná Solidarita obsahuje tzv. sociální práva. Zakotvuje se zde např. právo zaměstnanců na včasné informování a projednávání v rámci podniku, právo na bezplatné zprostředkování zaměstnání, ochrana před neoprávněným propuštěním, právo na slušné a spravedlivé pracovní podmínky, na sociální zabezpečení či na zajištění přístupu ke službám obecného hospodářského zájmu. Je zde zakotvena zásada vysoké úrovně ochrany spotřebitele.
Ve výše uvedených ustanoveních Smluv i Charty lze pozorovat posun od rovnosti před zákonem a v důstojnosti k programovému rovnostářství, které snadno pervertuje do antidiskriminační legislativy (provázené převracením důkazního břemene, zásahy do soukromoprávních vztahů, vytváření humanrightistických úřadů provádějících hon na čarodějnice), „genderové“ korektnosti a „mainstreamování“ a vůbec sociálnímu inženýrství všeho druhu. Rovnostářství ve spojení s apelem na toleranci, pluralismus a s důrazem na práva menšin může být při určitém zlovolném výkladu ideologickým základem pro diktaturu politické korektnosti, multikulturalismus a postmoderní mravní relativismus.
Co se týče postulátů hlavy IV Charty nadepsané „Solidarita“, zmínky o „sociálně tržním hospodářství“, „sociálním dialogu“ apod., zde jde o klasický socialistický přístup k ekonomickým vztahům, ke kterému snad ani není třeba cokoli dodávat. Podobná terminologie bývá obsažena v některých západoevropských ústavách (např. ve francouzské a německé). Lisabonská smlouva propříště petrifikuje sociální stát (či onen tzv. „evropský sociální model“) na ústavní úrovni pro celou Evropskou unii.
Nový status Charty s sebou přináší soudní vymahatelnost práv v ní obsažených. V mezích její působnosti ji budou muset aplikovat národní soudy, hlavní prostor se ovšem otevírá pro ESD, popř. Soud prvního stupně (nově nazývaný jako Tribunál). Soudní dvůr EU na rozdíl od Evropského soudu pro lidská práva bude moci jen v nemnohých případech rozhodovat o přímých žalobách soukromých osob, a to tehdy, bude-li rozhodovat o žalobách na zrušení jim adresovaných individuálních aktů orgánů EU. Jako další příležitost, která nebude příliš často využívána, si lze představit žaloby orgánů EU či členských států na zrušení právních předpisů EU. Hlavním zdrojem příležitostí posuzovat akty či činnost orgánů EU z hlediska souladu s Chartou však budou zcela jistě předběžné otázky národních soudů.
Ať už ovšem příležitosti přijdou odkudkoli, Soudnímu dvoru se otevírá obrovský prostor k protintegračnímu aktivismu ve výkladu, kterým může podstatně formovat právní i politickou realitu EU. Lze se především obávat, že bude zasahovat do právních řádů členských států a činnosti jejich orgánů.
Důvody k těmto obavám bývají bagatelizovány s odkazem na výslovná ustanovení o aplikaci, podle kterých je, jak jsme již řekli, Charta „určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie”, zatímco členským státům výhradně tehdy, „pokud uplatňují právo Unie.“ Jiné ustanovení zdůrazňuje, že Charta „nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené v dalších částech Ústavy.“ Tyto konejšící hlasy ovšem nemíří na podstatu věci. Dle uvedených ustanovení sice národní orgány nejsou povinny uplatňovat Chartu tehdy, pokud neaplikují evropské právo. Základní problém je ovšem v tom, že evropské právo, které bude muset být propříště v souladu s požadavky Charty, neustále narůstá a expanduje do nových a nových oblastí. Navíc, bude-li ESD posuzovat otázku, zda se v daném případě aplikuje evropské právo, zpravidla zvolí maximalistický výklad (srov. např. rozsudky 186/87, Cowan, C-60/00, Carpenter nebo C-144/04, Mangold). Z uvedeného vyplývá, že míra použití Charty na úkor národních standardů, resp. Evropské úmluvy se tak bude stále rozšiřovat.
Obavy z účinků Charty na vnitrostátní právo vedly Velkou Británii a Polsko k tomu, že si vynutily speciální výjimku. Protokol připojený k zakládacím smlouvám tak stanoví mj., že „Charta nerozšiřuje možnost Soudního dvora EU ani jakéhokoliv soudu Polska či Spojeného království shledat, že právní a správní předpisy, zvyklosti nebo postupy Polska či Spojeného království nejsou v souladu se základními právy, svobodami nebo zásadami, které Charta potvrzuje.“ Výslovně se zdůrazňuje, že „nic v hlavě IV Charty nezakládá soudně vymahatelná práva platná v Polsku či ve Spojeném království, pokud tato práva nejsou stanovena ve vnitrostátním právu Polska či Spojeného království.“
Protokol sice oběma dotčeným zemím nepomůže před expanzí ideologicky ovlivněných právních předpisů EU, mohou je však alespoň ochránit před aktivismem ESD, který možná bude hrát daleko významnější roli než ony právní předpisy. Je smutné, že česká vláda nebyla schopna zasadit se alespoň o to, aby se výjimka vztahovala i na ČR.
Celkově lze mít za to, že Lisabonská smlouva představuje doposud nejvýraznější krok k jednosměrné ideologizaci smluvního rámce Evropské unie. Vytváří velký potenciál pro legislativu a judikaturu vychylující politiku v Evropské unii a jejích členských státech nalevo, daleko od (liberálně-)konzervativního vidění světa. Na unijní, ale i na národní úrovni se může do budoucna omezit prostor pro politickou soutěž a prosazování opravdové konzervativní politiky.
9. Posvěcení aktivistické judikatury ESD
Lisabonská smlouva zakotvuje do primárního práva mnoho plodů aktivismu ESD, čímž je v podstatě posvěcuje a zpětně legitimizuje. Navíc je pobídkou k tomu, aby ESD ve svém dosavadním přístupu pokračoval i nadále.
Shora (v bodě 1) byla řeč o tom, jak ESD přisoudil na popud Komise a EP Společenství pravomoc harmonizovat trestní právo členských států v rámci jednotlivých prvopilířových politik. Lisabonská smlouva v duchu této judikatury, a ještě nad její rámec, stanoví: Ukáže-li se, že sbližování trestněprávních předpisů členského státu je nezbytné pro zajištění účinného provádění politiky Unie v oblasti, která byla předmětem harmonizačního opatření, mohou směrnice stanovit minimální pravidla pro vymezení trestných činů a sankcí v dané oblasti. Tyto směrnice se přijmou stejným řádným nebo zvláštním legislativním postupem, který byl použit pro přijetí dotyčných harmonizačních opatření. (čl. 83 SFEU).
Dalším případem tohoto posvěcování je úprava pravomoci Unie uzavírat mezinárodní smlouvy s třetími zeměmi. Unie má mít propříště tuto pravomoc, nejen stanoví-li tak Smlouvy, ale také „je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti.“ (čl. 216 SFEU). Do výlučné pravomoci Unie je pak zařazeno uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost (čl. 3 odst. 2 SFEU).
Toto vymezení prakticky slovo od slova přejímá závěry judikatury, která se rozvíjela od počátku 70. let a která postavila tuto velmi odvážnou a v mnohém problematickou konstrukci prakticky z ničeho, bez opory ve výslovných ustanoveních smluv. Tyto konstrukty, zejména pak „výdobytek“ z nedávné doby, že do výlučné pravomoci Unie patří uzavření mezinárodní smlouvy, pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost, přitom představují problémy pro běžné fungování spolupráce s třetími zeměmi v některých oblastech (např. smlouvy se třetími zeměmi v oblasti justiční spolupráce v civilních věcech).
K Lisabonské smlouvě bylo také připojeno velmi nešťastně formulované prohlášení členských států o přednosti evropského práva. To konstatuje mj., že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie mají Smlouvy a právo přijímané Unií na základě Smluv přednost před právem členských států, za podmínek stanovených touto judikaturou. Toto prohlášení lze chápat tak, že členské státy se přihlašují k celému souboru judikatury k této problematice, tedy vlastně i k té, která prohlašuje nadřazenost evropského práva nad národními ústavami, jež doposud nebyla členskými státy explicitně a bez výhrad přiznána. Prohlášení navíc lze chápat nejen ve vztahu k judikatuře dosavadní, ale i jako bianco šek ve vztahu k budoucí judikatuře.
Prohlášení sice na rozdíl od protokolů nejsou součástí zakládacích smluv. Na druhou stranu, jde-li o prohlášení učiněné všemi smluvními stranami, může hrát jistou roli při výkladu smluv. Tento výklad přísluší právě ESD. Soudní dvůr má díky nešťastně široce a devotně formulovanému prohlášení do budoucna opravdový trumf v rukávu.
10. Okolnosti vzniku a prosazování
O problematickém zrodu a prosazování neúspěšné Smlouvy o Ústavě pro Evropu by bylo možné napsat dlouhá pojednání. Mohli bychom hovořit o podivné instituci zvané Konvent, jejím direktivním, elitářském vedení, o politických nátlacích, hysterii během ratifikačního procesu a mnoha dalších věcech. To však již není problém dneška.
Euroústava jako taková je pro nás relevantní v tuto chvíli jen v jednom ohledu, a sice jako referenční bod. Víme, jaký byl její obsah, víme, jaké byly sliby těch či oněch politiků a politických formací učiněné v souvislosti s ní, víme, že byla odmítnuta v referendech ve dvou členských státech, neobstála v ratifikačním procesu a nevstoupila v platnost. Na pozadí tohoto referenčního bodu pak vynikají velmi negativní okolnosti vzniku a prosazování Lisabonské smlouvy.
Zcela zásadní pro posuzování těchto okolností je poznatek, že Lisabonská smlouva je s nepatrnými odchylkami pořád stejná euroústava, jen v novém balení. Všech devět negativ zmíněných výše v souvislosti s Lisabonskou smlouvou by tedy zrovna tak platilo ve vztahu k euroústavě, kdyby nyní byla v ratifikačním procesu ona. Jde o téměř stejný obsah, který je recyklován a vrací se nám v jiné formě.
Hlavní rozdíly spočívají čistě v symbolické rovině, a to ať už jde jak o symboly v úzkém slova smyslu, jako je evropská vlajka, hymna atd., které z textu vypadly, tak o symbolickou rovinu v širším slova smyslu, která spočívá v odstranění části kvazistátní terminologie (ústava, ministr zahraničí, evropské zákony, atd.) či výslovné zmínky o přednosti práva EU před právem členských států. Také byla nově zdůrazněna tzv. „oboustranná flexibilita“, která má spočívat v tom, že smlouvy mohou být revidovány nejen za účelem rozšíření, ale i omezení pravomocí svěřených Unii.
Symboly v užším smyslu se přitom stejně budou používat nadále, tak jak se používaly už dávno před sepsáním euroústavy. Odstranění kvazistátní terminologie na obsahu institutů samotných nic nemění. Judikatura o přednosti evropského práva bude platit nadále, navíc nyní posvěcená zmiňovaným prohlášením členských států připojeným k Lisabonské smlouvě. Pokud jde o možnost revize smluv směrem k omezení pravomocí integračního celku, to bylo možné od počátku, jen to nebylo výslovně zdůrazněno.
Závěry o totožnosti euroústavy a Lisabonské smlouvy potvrzují i vyjádření příznivců euroústavy po summitu v Bruselu v červnu 2007, který přijal mandát pro následnou mezivládní konferenci, z níž měla vzejít nová „reformní smlouva“. Irský premiér Bertie Ahern prohlásil: „Záleželo nám víc na ochraně podstaty ústavy, a čím víc se debata točila kolem vlajky a symbolismu a Beethovena a všeho toho, tím jsme byli spokojenější... Nikdy se nepřestanu divit, co může některé lidi uspokojit… Bylo fascinující tam sedět a slyšet, jak se vše může změnit odstraněním symbolů. Vyhodili jsme Beethovena, vyhodili jsme vlajku a vyhodili jsme článek 8. Nemyslím, že na tom záleží. Ale když je to pro ně tak důležité, je to z ústavy venku…“
Německá kancléřka Angela Merkelová prohlásila: „Zásadní části Ústavy se podařilo udržet.“ Taktéž španělský premiér José Luis Rodríguez Zapatero byl toho názoru, že: „Většina Evropské ústavy je obsažena v nové smlouvě.“ Předseda Evropského parlamentu Hans-Gert Pöttering se nechal slyšet, že „podstata evropské Ústavy zůstala.“
Čechům dobře známý federalistický europoslanec Jo Leinen řekl: „Obhájili jsme podstatu Ústavy…“ Jeho kolega ze stejného těsta Johannes Voggenhuber prohlásil: „Naše politická unie má konečně Ústavu… výsledkem tohoto summitu je ústavní politický celek…“
„Otec“ euroústavy Valéry Giscard d'Estaing řekl nedlouho po bruselském summitu v rozhovoru pro EUobserver.com: „Nová evropská smlouva je totéž, co odmítnutá ústava - jen formát se změnil, aby bylo možné vyhnout se referendům... Všechny institucionální návrhy ústavní smlouvy … lze najít v kompletní podobě v Lisabonské smlouvě; jsou jen v jiném pořadí a vloženy do starých smluv."
V příběhu transformace euroústavy na Lisabonskou smlouvu se na straně evropských politických elit setkáváme s koňskou dávkou arogance moci, ignorance vůle občanů, kteří v referendech odmítli euroústavu, porušování slibů daných voličům a jejich úmyslné klamání.
Arogance moci a ignorance se projevila naplno v urputné snaze prosadit změny obsažené v euroústavě bez ohledu na neúspěch smlouvy v ratifikačním procesu stůj co stůj. Enormní úsilí v tomto směru vyvinulo zejména Německo v čele s kancléřkou Angelou Merkelovou. A tak dva roky po dvou referendech, ve kterých zaznělo jasné „ne!“ francouzských a nizozemských občanů, šéfové států a vlád na summitu v červnu 2007 v Bruselu řekli: "Ale ano!" - a příprava „reformní“ smlouvy dostala zelenou.
Politické elity si daly záležet na tom, aby neopakovaly chyby z minulosti. Text nové smlouvy neměl být přímočarý a neměl nazývat věci pravými jmény, aby zbytečně neprovokoval. Text měl být, zdá se, nesrozumitelný, aby odradil větší část potencionálních zájemců od četby. Obsah změn měl být vtěsnán do stávajících smluv, aby bylo možné vydávat jej za pouhou další z mnoha revizí a aby bylo možné vyhnout se referendům. Občané, kteří v referendech euroústavu odmítli, byli ostatně od počátku ze strany elitářů dehonestováni tvrzeními, že stejně nevěděli o čem hlasují, protože text smlouvy pro ně byl moc složitý, nebo, že dávali najevo spíše postoj k svým vládám a nikoli k samotnému textu.
Navzdory skutečnosti, že Lisabonská smlouva přináší prakticky totožné změny jako euroústava, mnozí politici, kteří se vymezovali určitým jasným způsobem vůči euroústavě, ať už jde o celkově negativní postoj a/nebo slib vyhlášení referenda před ratifikací, vystupují nyní ve vztahu k Lisabonské smlouvě odlišně. Někteří z nich prezentují novou smlouvu jako dokument, který se od euroústavy podstatně liší. Prohlašují, že jde o pouhou revizi stávajících smluv a nikoli ústavní text. Zveličují symbolické změny typu zakotvení „oboustranné flexibility“, přestože jejich význam je v podstatě nulový. Jak víme, pro příklady tohoto přístupu nemusíme chodit daleko.
Pokud toto politici říkají s plným vědomím toho, že obsah obou smluv je prakticky totožný a rozdíly jsou bezvýznamné, pak úmyslně klamou svoje voliče. Pokud snad navzdory neskrývané radosti příznivců euroústavy nad novým textem něčemu takovému opravdu věří, pak jde o žalostný omyl.
V celkovém souhrnu lze říci, že vznik a prosazování Lisabonské smlouvy jsou poznamenány politickými praktikami, které jsou naprosto nepřijatelné a v demokratickém právní státě nemají co dělat. I kdybychom tedy ponechali zcela stranou obsah Smlouvy, je zde pádný důvod pro její odmítnutí.
III. Zdánlivá negativa aneb přeceňované změny
Kritici Lisabonské smlouvy se bohužel často zaměřují na aspekty, které ve skutečnosti nejsou příliš významné a nepřinesou zásadní změny do praktického fungování Unie.
Jedním z takto zmiňovaných aspektů je pokles váhy hlasu ČR v novém vymezení hlasování kvalifikovanou většinou. Aniž bychom chtěli zabíhat do podrobných výpočtů, které je třeba činit ve vztahu k více kritériím (zejm. počet států, počet obyvatel, otázka zda jde o pozitivní hlasovací potenciál, či blokační menšinu), lze konstatovat že váha hlasu ČR se opravdu sníží, a to jak absolutně, tak v poměru k velkým členským státům. V podrobnostech lze odkázat na publikaci Lisabonská smlouva - Co nového by měla přinést?, vydanou Parlamentním institutem v lednu 2008.
Změnu váhy našeho hlasu samu o sobě není vhodné přeceňovat. Prvotním problémem, který by nás měl znepokojovat, je velký počet případů hlasování kvalifikovanou většinou a s tím související možnost, že můžeme být jako středně velký členský stát často přehlasováni. Na tomto faktu mnoho nezmění, jestli má náš hlas váhu 2 nebo 4 nebo 5 procent. Rozhodnutí v Radě nejsou ostatně v praxi nikdy přijímána těsnou většinou, a nedochází tedy k přetahování o jednotlivá procenta. Při vyjednávání v Radě, resp. jejích expertních skupinách se státy zpravidla snaží dosáhnout konsensu či široké většinové podpory. Více než váha hlasu většinou hraje roli aktivní a obratné vystupování toho kterého státu během vyjednávání.
Další kritizovanou změnou je opuštění systému jeden stát jeden komisař a jeho nahrazení systémem rotace, v rámci kterého budou mít v jednom funkčním období „svého“ komisaře jen dvě třetiny států. Ani tuto změnu bych nepřeceňoval. Jednak se rotace bude za rovných podmínek týkat malých i velkých členských států, jednak nelze přeceňovat přínos jednotlivých komisařů pro jejich domovský stát. Komisaři se v praxi často brzy „pobruselští“ a příliš platní již nejsou. Komisař je často spíše příležitostným zdrojem informací (např. o chystaných žalobách Komise), než aktivním hráčem v národním zájmu.
Také kritizovaný fakt, že Unie získává právní subjektivitu, sám o sobě mnoho nevypovídá. Evropské společenství, tedy první pilíř EU, mělo subjektivitu od počátku. Právní subjektivitu pro celou Unii je třeba vnímat v kontextu odstranění pilířové struktury, resp. zapojení druhého a třetího pilíře EU do institucionální struktury prvního pilíře. Správné je proto hodnotit změny, ke kterým dochází v oblastech dosavadního druhého a třetího pilíře, a ne samotné rozšíření právní subjektivity.
IV. Několik pozitiv
Smlouva přináší i změny, které lze z pohledu zde zastávaných politických východisek hodnotit jako spíše pozitivní, ač jich je velmi málo. Jako jednu z nich lze vnímat lepší klasifikaci pravomocí. Pravomoci EU mají být nově rozděleny na výlučné, sdílené a podpůrné, což jsou kategorie, které lze nalézt v judikatuře ESD i v právní nauce, nicméně v zakládacích smlouvách doposud chyběly a rozdělení jednotlivých pravomocí do těchto kategorií nebylo v minulosti v jednotlivých případech nesporné. Proto výslovná úprava ve Smlouvách napomáhá větší přehlednosti. V celkové perspektivě však jde o zlepšení relativně malé, protože zůstává hlavní problém, kterým je fakt, že jednotlivé pravomoci jsou vymezeny velice vágně v návaznosti na široké cíle, často bianco pro celá odvětví lidské činnosti a nikoli pro jednotlivé konkrétní úkoly. Možnosti expanze evropské regulace jsou tak nezměrné.
Pozitivně lze vnímat rozšíření dosavadního stručného ustanovení čl. 6 odst. 3 SEU, podle kterého má Unie ctít národní identitu svých členských států. V novém čl. 4 SEU je tento požadavek specifikován následovně: Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy. Respektuje základní funkce státu, zejména ty, které souvisejí se zajištěním územní celistvosti, udržením veřejného pořádku a ochranou národní bezpečnosti. Zejména národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností každého členského státu.
Příznivé je i přeformulování požadavku loajální spolupráce, který byl doposud stanoven v čl. 10 Smlouvy ES ve prospěch Společenství: Členské státy přijmou veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství. Usnadňují mu plnění jeho poslání. Zdrží se jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů této smlouvy.
Lisabonská smlouva stanoví požadavek vzájemné loajality mezi Unií a členskými státy: Podle zásady loajální spolupráce se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv. Členské státy učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie. Členské státy usnadňují Unii plnění jejích úkolů a zdrží se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie (čl. 4 SEU).
Pozitivně lze hodnotit též zavedení výslovné úpravy pro vystoupení členského státu z Unie, která doposud ve smlouvách chyběla, což vedlo mnohé prointegračně angažované právní teoretiky ke kategorickým konstatováním, že z Unie nelze vystoupit. Nyní jsou stanovena jasná pravidla, jak pro ukončení členství na základě dohody s členskými státy (které bylo samozřejmě fakticky možné už nyní), tak pro jednostranné vystoupení.
Určitým pozitivem je i určité alespoň omezené zapojení národních parlamentů do legislativního procesu EU, zejména do kontroly principu subsidiarity, stejně tak požadavek, aby Rada při projednávání legislativních návrhů zasedala veřejně.
Celkově tedy lze říci, že Lisabonská smlouva obsahuje i některá mírná zlepšení oproti současnému stavu. Jde nicméně jen o hrstku dílčích změn, které v celkovém souhrnu nemohou bohužel ani částečně vyvážit škody vyplývající z výše rozebraných negativ.
V. Závěr
Podtrženo a sečteno, z hlediska ideálů načrtnutých v úvodu tohoto zamyšlení Lisabonská smlouva zjevně neobstojí.
Zaprvé, smlouva v mnoha směrech posouvá Evropskou unii blíže k opravdovému státnímu celku. Posiluje totiž její pravomoci, rozšiřuje hlasování kvalifikovanou většinou, a to i do velmi citlivých oblastí, vytváří nové kvazistátní orgány, dláždí cestu k centralizované zahraniční politice a obraně, vytváří velký prostor pro budoucí posilování Unie mimo rámec klasických postupů revize zakládacích smluv.
Zadruhé, smlouva nepřiměřeně ideologizuje ústavní rámec integrace, když jej staví na východiscích postmoderní levice. Zároveň dává soudní moci velký prostor pro prosazování těchto východisek zvláště tím, že činí z Charty základních práv EU právně závazný nástroj obsahující soudně vymahatelná práva. Je zde tak nezanedbatelné riziko omezení politické soutěže na Unijní i národní úrovni; prosazovat opravdovou konzervativní politiku by mohlo být čím dál obtížnější.
Zatřetí, vznik a prosazování smlouvy je zatížen břemenem arogance moci, ignorance vůle občanů, kteří se v referendech vyslovili proti euroústavě a porušování slibů ze strany politiků.
Začtvrté, smlouva nepřináší významná pozitiva, která by alespoň částečně vyvažovala její zápory.
Z výše uvedených důvodů mám pro zákonodárce, kteří stojí na stejných názorových pozicích, z nichž vychází toto zamyšlení, a kteří budou v době 90. výročí vyhlášení Československé republiky rozhodovat spolu s Lisabonskou smlouvou o osudu české státnosti, jednoznačné doporučení. Nepochybuji o tom, že jediná správná odpověď na otázku, zda dát souhlas s ratifikací, je ono pověstné thatcherovské „Ne! Ne! Ne!“.
www.cepin.cz
Autor je právník
Tomáš BřicháčekAutor je redaktorem časopisu euPortál (www.euportal.cz) Osobní stránky
|
