Lisabonská smlouva: dodatkem proti občanství

Michal Petřík

Prvního prosince 2009 vstoupila v platnost Lisabonská smlouva (LS.) V souvislosti s peripetiemi jejího vzniku i komplikovanou ratifikací se v české politice z času na čas objevil zájem o tuto mezinárodní smlouvu, která fakticky promění Evropskou unii v útvar blízký federálnímu státu. Překvapení, s jakým byla v některých případech přijata podmínka prezidenta republiky k ratifikaci LS v ČR však svědčí o tom, že hlubší debata o této smlouvě u nás stále neproběhla.



Ústava vzniknout neměla

LS vznikala již od prosince roku 2001, kdy byla přijata tzv. Laekenská deklarace, na jejímž základě vznikl a pracoval Konvent řízený bývalým francouzským prezidentem (1974 - 1981) Giscardem. Konvent měl za úkol připravit zásadní zjednodušení zakládajících smluv čili primárního práva Společenství s cílem zvýšit transparentnost, efektivitu a demokracii rozhodovacích procesů Evropské unie.

Laekenské zadání, které přijaly na Evropské radě šéfové států a vlád všech členských zemí EU, žádné zmocnění či mandát připravit pro Unii ústavní text neobsahovalo - o takové alternativě se mluví až ve velmi dlouhém časovém období. Tím ale tři roky, po které se výsledná Smlouva o ústavě pro Evropu sjednávala, být určitě nemohly.



Segregace mezi starou a novou Unií

Nejen to: zástupci nových členských zemí EU sice na tomto Konventu jednat mohli, ale nemohli zabránit jakémukoliv konsensu, který by vznikl mezi zeměmi původní patnáctky starých zemí EU. Přípravy evropské ústavy se tedy nezúčastňovali jako rovnoprávní členové Konventu. Tato segregace pak vyprodukovala dokument, který ve všech podstatných částech určili zástupci původní patnáctky, ale který měl být platný již pro rozšířenou Unii: byl podepisován v Římě zástupci 25 členských zemí 29. října 2004, jen několik měsíců po vstupu deseti nových členů, kteří prostě jen přijali a podepsali to, co pro ně připravilo „zdravé jádro“ Unie.



Období reflexe a šerpů

Ratifikace takto sjednané „Ústavy“ ale brzy narazila, a to už na jaře roku 2005, ve dvou zakládajících zemích Společenství, Francii a Nizozemí, kde ji přesvědčivou většinou odmítli občané v referendech. Po takto šokujícím výsledku který nikdo nečekal a který jen obnažil absenci jakýchkoliv demokratických alternativ, opozičních či konkurenčních projektů a podobně, vyhlásil předseda EK Barrosso v létě 2005 takzvané období reflexe. K žádné skutečné diskusi o příčinách krachu evropské ústavy ale nedošlo a místo toho její autoři vyčkávali na vhodnou mocenskou konstelaci v předsednictví Rady EU.

Své příležitosti se okamžitě chopilo německé předsednictví v první polovině roku 2007. A ačkoliv se předchozí jednání šéfů států a vlád o ničem takovém nedohodlo, prosadilo si německé předsednictví metodou pověřených vyjednavačů - takzvaných „šerpů“ - oživení podstaty odmítnuté ústavní smlouvy (substanz - erweckung, oficiální pojem německé diplomacie.)

Nesešel se žádný nový, lépe sestavený Konvent. Německá vláda tak jako jediná v EU centrálně disponovala informacemi o preferencích a pozicích všech dalších 26 členů EU ohledně nové smlouvy nahrazující evropskou Ústavu. V červnu 2007, na závěr německého předsednictví, byl přijat takzvaný „Mandát“ pro následující portugalské předsednictví EU a mezivládní konferenci, která měla na jeho základě jednat.

Tento Mandát byl pak jen přesným návodem k tomu, jak prostřednictvím nové smlouvy zapracovat veškeré podstatné části odmítnuté evropské Ústavy do Římské smlouvy z roku 1957 a Maastrichtské z roku 1992. Portugalské předsednictví pak je splnilo to, co mu bylo Mandátem předepsáno a na jeho konci, 13. prosince 2007, podepsali zástupci členských zemí EU takzvanou Lisabonskou smlouvu.









Zrazený testament

Málo známou skutečností je to, že po dvojím odmítnutí ústavní smlouvy a při celkovém počtu jen patnácti zemí, které ji ratifikovaly, tak není splněna politická podmínka či poslední vůle autorů ústavní smlouvy přímo z jejího textu, kdy se měli zástupci členských států k problematice evropské ústavy vrátit až tenkrát, kdy se jeden či více členských států setkal při ratifikaci s obtížemi a zároveň ji už ratifikovaly čtyři pětiny členských zemí tehdejší pětadvacítky, čili dvacet zemí. Ratifikace v pěti zemích k tomu bude již navždy chybět.



Výhrady k české výjimce

K LS získala ČR v minulých týdnech výjimku z unijní Listiny základních práv - připojila se k britsko-polskému protokolu. Politické výhrady k této prezidentem prosazené výjimce vycházejí z toho, že je unijní Listina jen jakýmsi formálním potvrzením již dávno existujících práv, jen deklaratorním sesbíráním toho, co už je pro členské země EU a jejich občany už beztak dávno závazné. Právní výhrady vycházejí z již existující judikatury Soudního dvora EU v Lucemburku jako orgánu EU v oblastech, které jsou zmiňovány jako potenciální riziko nejčastěji: majetkových právech a základních lidských právech. Lisabonská smlouva ani unijní Listina základních práv tak prý žádný zásadní průlom v této oblasti nepředstavují.

Toto je ale přesně ta argumentace, jíž se Evropské společenství od 80. let úspěšně daří přeměnit z "pouhé zóny volného obchodu" na (v tomto pořadí) měnovou, hospodářskou, sociální a politickou unii. Každá změna zakládajících smluv je prý jen formalita, která sama o sobě jen nově potvrzuje již dosažené. Zavedení občanství Unie Maastrichtskou smlouvou v roce 1993 totiž opravdu ještě nepředstavovalo občanství plnohodnotného státu se všemi obvyklými právními atributy, které k fenoménu občanství patří. Toto až dosud implicitní či doplňkové občanství tak kromě zákazů diskriminace občanů podle státní příslušnosti staví na principu, že občan členského státu EU je zároveň i občanem EU.

Lisabonská smlouva ale jednak zavádí plnou mezinárodně právní subjektivitu Evropské unie, která nahrazuje stávající mezinárodněprávní subjektivitu Evropského společenství. Stávající Listinu základních práv EU, která existuje od prosince roku 2000 jen jako právně nezávazná politická deklarace, povyšuje na úroveň mezinárodní smlouvy - primárního práva EU a navíc povyšuje stávající akty orgánů ES o nadřazenosti evropského práva nad právem členských států na úroveň mezinárodní smlouvy - toto se stává explicitní součástí primárního práva EU.



Listina dává občanům EU nová práva

Nová práva totiž vznikají i tam, kde jsou přiřazována jiným subjektům jinak stará práva někoho jiného. Původní občanská práva občanů členských zemí ES podle vnitrostátních právních řádů (plus některé změny, na které je třeba vždy dávat pozor) budou totiž nově garantovat orgány Evropské unie jako práva občanů EU a vymáhat je podle mezinárodního práva nadnárodními mechanismy EU. Podle článku 10 Ústavy ČR "stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva." Navíc, pojem "zákon" v Ústavě znamená, jak víme dle nedávného nálezu Ústavního soudu v jiné kauze, všechny zákony včetně zákonů ústavních.

Nejen majetková práva občanů Evropské unie podle této unijní Listiny a to i tehdy, nepůjde - li o občany České republiky, tak mohla mít zcela jednoznačně přednost při aplikaci před právy občanů ČR podle našich vnitrostátních zákonů, včetně těch, které byly původně přijaty po válce jako tzv. "dekrety" - pokud by se ČR nepřipojila k britsko-polskému protokolu. Může být tedy jen výhodné, chce-li ČR takto střežit své občanství jako záruku kontinuity své svrchované státnosti.



Zkrácená verze vyšla 1. 12. 2009 v Lidových novinách