Je tomu již několik let od chvíle, kdy mě zaujala neotřelá slova Petra Robejška o tom, že se naše země nachází ve válečném stavu a bojuje o budoucnost svých občanů. Nebojuje tanky a samopaly, protože se bitevní pole přesunula do ekonomické oblasti.

Málokdo si uvědomuje, a zákonodárci nejsou bohužel výjimkou, že přes kouřovou clonu krásných slov o společné ideální Evropě hájí každý stát v první řadě tvrdě a nekompromisně své národní zájmy. Je to zcela přirozené a nemůže tomu být jinak. Každá země bojuje za blahobyt svých občanů. Ať chceme či nechceme, ať si to připustíme či nikoli, v současné době válčíme všichni o budoucnost svou a našich dětí i vnuků. Vyspělé státy již nesoupeří o území, ale o trhy. Dochází k soutěži daňových systémů, sociálních systémů, technologií, vede se nelítostný boj o zakázky a ve všech pádech se skloňují slova konkurenceschopnost a prosperita. Abychom obstáli v konkurenci, potřebujeme kvalitní zákony. V neposlední řadě potřebujeme kvalitní pracovní právo.

ZÁKONNÝ RÁMEC EU

Politika zaměstnanosti a sociální politika, které k sobě nerozlučně patří, se od samého počátku vzniku EHS profilují zejména pod vlivem politiky společného trhu. Již Římská smlouva z roku 1958 obsahuje ustanovení o volném pohybu pracovníků a o právu podnikat po celém území EHS. V počátcích Společenství byl rozsah sociální politiky i politiky zaměstnanosti, zakotvený v prvních dokumentech, poměrně skromný. Očekávalo se, že postupné sladění sociálních systémů bude výsledkem společného trhu. Skutečnost však byla bohužel jiná. S příchodem jednotného vnitřního trhu se do práva ES promítly obavy z nepříznivých sociálních důsledků ekonomické integrace a sociálního dumpingu.

Jednotný evropský akt (1987) proto doplnil sociální politiku EU o harmonizaci podmínek bezpečnosti práce a ochrany zdraví při práci a podporu dialogu mezi sociálními partnery. Nově byl také vytýčen cíl posilovat hospodářskou a sociální soudržnost. Přijetí Sociální charty Společenství (1989), která zakotvila dvanáct základních sociálních práv pracovníků (kupříkladu právo na přiměřenou mzdu, právo na odborný výcvik, právo na sociální a profesionální integraci v případě tělesného postižení), znamenalo významné posílení sociální politiky EU. Prosazování zásad Sociální charty Společenství bylo inkorporováno do primárního práva připojením Protokolu o sociální politice k Maastrichtské smlouvě (1992). K dalšímu rozšíření společných cílů této politiky došlo v rámci Amsterodamské smlouvy (1997), která se ve své preambuli přihlásila k zásadám Evropské sociální charty Rady Evropy. V této smlouvě je kladen také větší důraz na základní práva občanů a podmínky pro rovnost mužů a žen.

V průběhu let se střetávaly politické a hospodářské zájmy jednotlivých států, v nichž se u moci střídaly různé politické garnitury. Ať už ale tyto střety dopadaly jakkoli, vítězem byl nakonec byrokratický aparát, který závěry jednání politiků uchopil, rozvinul do ohromného množství nejrůznějších agend a přetavil v duchu svých zájmů. Těžko je ale možné tento výkonný aparát odsuzovat za to, že bojuje svými prostředky za své zájmy. Na jedné straně sledujeme na televizních obrazovkách hektický politický kvas v podobě stovek formálních i neformálních setkávání politiků, na straně druhé tisíce veřejnosti zcela skrytých a nikým nezvolených úředníků denně pracují na formulování dokumentů EU.

Odpovědnost za závažná rozhodnutí je mezi politiky a úředníky EU rozprostřena a rozmělněna do ztracena. Tato praxe se rychle rozšiřuje i u nás. Úředníci EU na to pečlivě dohlížejí. Například poté, co Parlament ČR ratifikoval Evropskou sociální chartu, vypracovávají naši ministerští úředníci pro orgány EU pravidelnou zprávu o plnění Evropské sociální charty. První zpráva o plnění ESCH za období 1. 1. 2000 až 31. 12. 2000 má asi 360 stránek. Zprávy pro orgány EU nepodepisuje předseda vlády ani ministr, ani se nedávají na vědomí Parlamentu. Za zprávy je odpovědný a také je podepisuje vládou jmenovaný úředník. Přitom je metodika posuzování zpráv upravena tak, aby se sice zkoumalo, zda a jakým způsobem jsou směrnice zapracovány do našeho práva, ale důraz je kladen zejména na dopad zapracovaných směrnic. Ve zprávách jsou odkazy na výsledky soudních sporů včetně odkazů na judikáty. Orgány EU se na tvrzení uvedená ve zprávách neptají parlamentů, neptají se vlád, ale ptají se sociálních partnerů, tedy zástupců odborů a zaměstnavatelských svazů. Na vlastní uši jsem slyšela, jak zástupce Evropské komise nabádal naše úředníky, aby zákony i zprávy pro EU raději předem konzultovali se sociálními partnery, aby pak neměli problémy. Na dotaz, zda by zprávy pro EU neměl projednávat Parlament se zástupci Evropské komise, se tomuto "vtipu" upřímně zasmál. Byrokratický aparát a sociální partneři (tj. zástupci odborových a zaměstnavatelských svazů) tak v tomto prostředí těží z velmi výhodné vzájemné symbiózy.

Na co se tedy musíme všichni připravit? Nemohu si zde odpustit citaci z předvstupního materiálu eurooptimistické vlády ČR: "Vstupem ČR do EU se komunitární právo stane integrální součástí českého právního řádu a bude mít přednost před právem národním. Omezení suverenity českého státu v oblasti tvorby norem chování pro české občany i pro ekonomické subjekty působící na území České republiky bude velmi rozsáhlé. Český stát přestane být tvůrcem pravidel hry a stane se jejich přejímatelem, implementátorem a vymahatelem plnění. Angličtina to umí vyjádřit lépe: český stát nebude napříště ‚rule maker', nýbrž ‚rule taker'."

Každý členský stát se vzdává části své suverenity a přenáší ji na Unii. EU je poté v oblastech přímo definovaných primárním právem (tvořeným zejména smlouvami o založení Evropského společenství a EURATOMu) oprávněna k vydávání sekundárního práva, tedy k vydávání vlastní legislativy mající podobu nařízení a směrnic. Nařízení se stanou automaticky součástí našeho právního řádu vstupem ČR do Unie. Směrnice se do českého právního řádu intenzivně zapracovávají.

Na konci roku 2002 existovalo celkem 16 980 platných předpisů ES, z toho 1 740 směrnic. Asi šest desítek směrnic ES se týká sociální politiky a pracovního práva. Orientují se zejména na zajištění volného pohybu osob, na právo občanů EU volně se usazovat a podnikat, na podporu sociálního dialogu a na dosažení rovných příležitostí pro všechny. Za zvláštní zmínku stojí více než 20 směrnic věnovaných zajištění bezpečnosti a ochraně zdraví při práci, jejichž uplatňování výrazně zvyšuje a v budoucnu ještě zvýší náklady našich firem. Kromě toho dnem našeho vstupu do EU budou pro nás závazná nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství a nařízení Rady (EHS) č. 574/72, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1408/71. Na aplikaci výše uvedených nařízení Rady musíme být připraveni, protože české orgány je budou muset používat a rozhodovat o nárocích občanů EU u nás. Týká se to nejen správních orgánů, ale i soudů.

Důležitou částí Smlouvy o přistoupení, kterou jsme stvrdili referendem, je v oblasti pracovního práva přechodné omezení volného pohybu pracovníků. Stávající členské státy mohou nadále (pokud jde o právo občanů ČR být zaměstnáni na jejich území) po dobu dvou let po dni přistoupení ČR uplatňovat své národní předpisy o zaměstnávání cizinců na svém trhu práce (zpravidla povinnost získat k výkonu práce pracovní povolení). Tato opatření mohou členské státy dále uplatňovat do konce období pěti let po dni přistoupení, pokud to budou považovat za nutné. Pět let po přistoupení ČR mohou členské státy prodloužit tato restriktivní opatření max. o 2 roky, a to pouze v případě závažného narušení trhu práce nebo jeho hrozby. Smlouva dále omezuje zaměstnávání českých zaměstnanců při podnikání českých podnikatelů na území Rakouska (služby ve stavebnictví, sociální, čisticí, bezpečnostní služby) a Německa (stavebnictví, čisticí služby a dekoratérství).

HARMONIZACE NAŠEHO PRÁVA S PRÁVEM EU V POSLANECKÉ SNĚMOVNĚ

Možná si lidé občas ťukají významně na čelo při čtení nového zákona nebo konkrétního paragrafu a říkají si, cože to sedí v poslanecké sněmovně za bloudy, samozřejmě pokud použiji eufemismu. Proto bych ráda blíže popsala proces harmonizace našeho práva s právem EU, kterému se v médiích velmi případně říkalo a dosud říká legislativní smršť. Při tvorbě legislativy je třeba kromě výše zmíněného primárního a sekundárního práva EU respektovat mezinárodní smlouvy, jimiž jsme vázáni, a to včetně Evropské sociální charty, Evropského zákoníku sociálního zabezpečení, Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech atd. Kromě toho jsme navíc vázáni i celou řadou úmluv Mezinárodní organizace práce (MOP), které Parlament ratifikoval hlavně v posledních letech. V případě ratifikace některé smlouvy MOP jsme touto smlouvou vázáni nejméně 10 let, pak teprve můžeme svůj závazek vypovědět. Protože jsme členem MOP, je vláda povinna nejpozději ve lhůtě jednoho roku předložit každou novou úmluvu MOP Parlamentu k ratifikaci. Je však nutno zdůraznit, že jsme si mohli ušetřit mnoho problémů, protože ratifikace a plnění úmluv MOP nebyly podmínkou našeho vstupu do EU.

Legislativní smršť začala brzy po nástupu nové vlády v roce 1998 změnou vládních pravidel pro přijímání zákonů. Za předchozích vlád byly Sněmovně nejprve předloženy teze zákona a teprve když se Sněmovna na těchto tezích shodla, začali vládní legislativci pracovat na paragrafovém znění zákona. Tento dobrý zvyk byl s nástupem socialistů a jejich legislativní smršti zrušen a vláda předkládá Sněmovně zákony rovnou, naostro, což samozřejmě výrazně urychluje proces, ovšem na druhé straně také vyvolává gejzíry pozměňovacích návrhů, a to i od vládních poslanců. Stává se, že je vládou připravený zákon ve Sněmovně zcela přepsán. Vládní pravidla přijímání zákonů umožňují předsedovi legislativní rady vlády udělit zákonu výjimku, tj. rozhodnout, že zákon bude projednán ve vládě, aniž prošel připomínkovým řízením, tj. procesem, při němž se k zákonu vyjadřují všechna kompetentní místa, například všechna ministerstva, některé instituce apod. Například zákonům předloženým vládou jako součást tzv. vládní reformy veřejných financí udělil pan ministr a předseda legislativní rady Rychetský výjimku a šly rovnou vládě.

Sněmovna nezůstala za vládou pozadu a už v roce 1998 zkrátila sedmitýdenní režim projednávání zákonů na šestitýdenní. Pokud vezmeme v úvahu posledních pět let, dostáváme průměrně jeden nový sněmovní tisk denně. Některé z těchto tisků jsou tak objemné, že se nevejdou do pánské aktovky. Vědomi si toho, jaká odpovědnost na nás leží, závidíme anglickým zákonodárcům, kteří několik let rokovali o tom, za jakých podmínek by měl probíhat hon na lišku. Při každé schůzi Sněmovny probíhá několik set hlasování o pozměňovacích návrzích i o zákonech. Mezi hlasováním o pozměňovacích návrzích a okamžikem, kdy dostaneme tyto návrhy na lavice v písemné formě, musí uplynout nejméně 24 hodin, takže často máme oněch pouhých 24 hodin na přemýšlení, jak o nich hlasovat. Často nad nimi sedíme na poslední chvíli celou noc a zvažujeme, jak hlasovat. "Nesnesitelná lehkost vládnutí": to jsou slova, která dobře vystihují současný vládní způsob předkládání zákonů a následnou schvalovací mašinérii ve Sněmovně.

ČESKÉ PRACOVNÍ PRÁVO

V samém epicentru legislativní smršti se v posledních pěti letech ocitlo i pracovní právo - zákoník práce, zákon o zaměstnanosti, zákon o mzdě, zákon o platu, zákon o platební neschopnosti zaměstnavatele, zákon o pracovní době v dopravě, služební zákon atd. Uznávaným králem našeho pracovního práva je zákoník práce, který byl schválen dne 16. června 1965. Letos tedy oslaví své 38. narozeniny. Koncepce zákoníku práce vychází vzhledem k datu jeho schválení ještě z období totalitního státu, a proto zde platí princip, že je možno dělat jen to, co je povoleno. Normy evropského práva jsou tedy v rámci legislativní smršti zapracovávány novelami do této staré koncepce, která je v rozporu s článkem II odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož naopak každý může činit vše, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Na neústavnost dosavadní koncepce poukázal i Ústavní soud České republiky ve svém rozhodnutí II. ÚS 192/95.

Ve sněmovně je právě projednávána již 38. novela zákoníku práce a do připomínkového řízení byla rozeslána novela další, která má být ještě do konce roku předložena Parlamentu. V zákoníku práce je po tzv. euronovele z roku 2000, přijaté pod silným politickým tlakem odborů, mnoho problémů a nedostatků, které komplikují život zaměstnancům i zaměstnavatelům. Například v ocelárnách, v hutích, ale také v mladoboleslavské automobilce musely být přepracovány všechny harmonogramy pracovníků pracujících na směny. Problémy působí i přestávka na jídlo a oddech nejdéle po 4,5 hodinách (směrnice EU povoluje 6 hodin), nemožnost zaměstnavatele zajistit prevenci rizik dodavatelským způsobem, omezení celkového počtu přesčasových hodin bez využití výjimek povolených směrnicemi EU, ve světě nevídaná ochrana zaměstnanců pečujících o dítě do tří let (chráněn proti propuštění je i pracovník, který se nastěhuje k ženě pečující o dítě do 3 let) při porušování pracovních povinností. Bohužel tyto skutečné a zbytečné problémy, které v zákoníku práce jsou, obě chystané novely neřeší. První z nich omezuje délku pracovního poměru na dobu určitou na dva roky a zavádí do našeho pracovního práva termín sexuálního obtěžování. Druhá omezuje celkový počet odpracovaných hodin na 40 týdně, čímž v podstatě likviduje vedlejší pracovní poměry zaměstnanců. Dále novela bojuje proti workoholikům (dle mého názoru však proti svobodnému rozhodnutí pilných a pracovitých lidí) tím, že zakazuje proplácet zaměstnancům nevyčerpanou dovolenou. Novely jsou odůvodněny výhradně potřebou přizpůsobit naše pracovní právo novým směrnicím EU. Přitom jde jen o formulační zpřesnění, které klidně mohlo počkat na nový pracovní kodex, jenž má nahradit zákoník práce a je nám vládou slibován již 5 let. Žádná ze zemí EU zákoník práce nemá, a pokud by zde vládla pravice, dalo by se uvažovat o zapracování pracovního práva do práva občanského. Evropské směrnice jsou vykládány pro nás nevýhodným způsobem a vláda se vymlouvá na experty Evropské komise. Je ale třeba se pokynům Bruselu účinně bránit tím, že budeme striktně trvat na znění směrnic a poukazovat na zákonná ustanovení ostatních zemí EU. Opačný přístup, kdy při vydání každé nové Směrnice EU měníme zákoník práce nebo kterýkoli jiný zákon, nesvědčí stabilitě právního řádu a nepřispívá ani k právní jistotě našich občanů.

Každá změna pracovního práva - a nejen pracovního - s sebou přináší nemalé transformační náklady. Tisíce personalistů se školí, desetitisíce opatření musí učinit manažeři firem. Zaměstnanci jsou opět proškolováni z novinek, které nepřispívají k jejich respektu k právu a k práci ústavních orgánů a které ve svém důsledku vedou ke snížení pružnosti našich firem.

Nejen v zákoníku práce (kterému by po euronovele spíše slušel název zákoník nepráce), ale i v dalších pracovněprávních zákonech nacházíme pozůstatky totality. V zákoně o zaměstnanosti je zakázán tzv. Švarc systém, čímž je bráněno přirozenému rozvoji malých a středních firem. Takový zákaz je ve světě neobvyklý a řada odborníků tvrdí, že je dokonce v rozporu s Listinou základních práv a svobod. V zákoně o mzdě jsou zakonzervovány ve vyspělém světě nevídané mzdové tarify pro nestátní sféru. Chybí zákon, který by stanovil pravidla pro stávky, protože jeho vypracování již několik let úspěšně brání odbory. Výsledkem bylo zneužití mezinárodně uznávaného práva na stávku při tzv. televizní krizi. Nedávno jsem zastupovala u Ústavního soudu 50 poslanců, jejichž stížnosti dal Ústavní soud za pravdu, když s platností od 31. 3. 2004 zrušil § 7 zákona o kolektivním vyjednávání, který umožňuje rozšiřování vyšších kolektivních smluv. Ústavní soud zrušil i jeden z paragrafů zákona o platební neschopnosti zaměstnavatele, tentokrát pro změnu na základě podání soudců. Kvalita pracovního práva se četnými novelami postupně zhoršila, zákony jsou obcházeny a pracovní právo tak bohužel ztrácí autoritu a poškozuje konkurenceschopnost firem.

LISABONSKÁ AGENDA

Konkurenceschopnost však nenechává v klidu ani stratégy EU. Cituji z materiálů zasedání Evropské rady v Lisabonu v březnu roku 2000: "Vedoucí představitelé EU na své schůzce v Lisabonu stanovili ambiciózní cíl proměnit EU během příštího desetiletí v nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější ekonomiku světa založenou na znalostech a schopnou trvale udržitelného růstu, s více a lepšími pracovními místy a větší sociální soudržností. Cílem je plná zaměstnanost. Vzhledem k tomu, že účast na pracovním trhu je příliš nízká, aby zaručila udržitelnost systémů sociálního zabezpečení a hospodářský růst, měla by se zvýšit míra zaměstnanosti, zvláště pomocí vyšší participace žen a starších pracovníků."

V souvislosti s Lisabonskou agendou se na všech evropských fórech diskutuje o tom, jak dohnat a předehnat USA. Evropa se zamýšlí nad tím, jak je možné, že v USA pracuje 74 % populace v produktivním věku a v zemích EU je to o 10 % méně. Opět cituji z dokumentů EU: "Nicméně se zdá, že potenciál Evropy není plně využíván, pokud porovnáme vytváření pracovních míst a růst v Evropě a v USA. Mohlo by být vytvořeno až 30 milionů pracovních míst, pokud by všechny členské státy zopakovaly výkon USA."

Jednou z klíčových součástí lisabonského procesu je Evropská strategie zaměstnanosti s podtitulem Strategie pro plnou zaměstnanost a lepší pracovní místa pro všechny. Na jejím základě orgány EU projednávají národní strategie se zástupci vlád jednotlivých zemí a snaží se, aby bylo dosaženo cílů vytýčených summitem. Plnění úkolů je kontrolováno a vymáháno pomocí memorand, plánů a zpráv o jejich plnění. Srovnáme-li ale strategie různých zemí, překvapí nás, že stejné cíle Lisabonské agendy jsou v různých zemích naplňovány diametrálně odlišnými cestami. Deklarovanými cíli Lisabonské agendy EU pro zvýšení zaměstnanosti jsou například požadavky na úpravu daňových systémů a systémů dávek tak, aby se vyplatilo pracovat, zlepšení efektivity aktivních politik trhu práce, podporu flexibilní organizace práce, revizi pravidel pro uzavírání pracovních smluv atd.

Je zřejmé, že takovéto cíle mohou v rámci EU akceptovat všechny vlády, jak levicové, tak pravicové. Záleží jen na jejich vůli a na schopnosti zdůvodnit orgánům EU, že zvolený postup je skutečně v souladu s výše uvedenými cíli. K naplňování uvedených cílů vytýčených Lisabonským summitem slouží tzv. Národní akční plány zaměstnanosti, které jsou vytvářeny vládami na žádost orgánů EU. O výsledcích naší vlády na poli zaměstnanosti byla Evropská komise postupně informována tzv. zprávami o pokroku. Letos vláda projednala již Třetí zprávu o pokroku. Akční plány zaměstnanosti i zprávy o pokroku jsou, jak se dalo očekávat, typické úřednické podklady. Mají své ukazatele, mají i své metodiky pro vyhodnocování. A přes všechny ty národní a akční plány zaměstnanosti a zprávy o po-kroku nám bohužel akčně stoupá nezaměstnanost.

Jak jsem uvedla v úvodu, každý stát v první řadě tvrdě a nekompromisně hájí své národní zájmy. Nalijme si čistého vína. Státy evropské patnáctky chtějí ke stávajícím 370 milionům spotřebitelů EU získat volný přístup k dalším 107 milionům spotřebitelů kandidátských zemí. Na druhou stranu nemohou v současné době rozhodně potřebovat jejich pracovní sílu. Obávají se i konkurence vyplývající z levnější pracovní síly či z liberálnějšího prostředí v kandidátských zemích. Proto pokud slovně či prostřednictvím nařízení a směrnic ES bojují proti tzv. sociálnímu dumpingu (proti nízkým mzdám, přesčasové práci, proti flexibilitě pracovního práva, nově proti proplácení nevyčerpané dovolené atd.), bojují vlastně za snížení konkurenceschopnosti svých soupeřů na trhu. Toho by si měli být vědomi všichni, kdo mají vliv na tvorbu našich zákonů.

Autorka je poslankyní za ODS a stínovou ministryní práce a sociálních věcí.

Alena Páralová
Poslankyně PSP ČR (ODS), stínová ministryně práce a sociálních záležitostí