Hospodářská politika podle evropské ústavy


P. Mach - I. Strejček

Při našem procesu "přijetí eura" nepůjde zdaleka jen o nahrazení koruny eurem, jak to je dnes často v médiích zjednodušováno, ale půjde o to, že začneme podléhat široce definovaným (a ještě šířeji definovatelným) pravidlům pro hospodářskou politiku obecně.

Kompetence EU v oblasti hospodářské politiky se v návrhu evropské ústavy[1] výrazně rozšiřují oproti současnému stavu. Nejde zdaleka jen o to, že návrh ústavy ruší v mnoha oblastech hospodářské a měnové politiky jednomyslnost při hlasování v Radě. Kromě dílčích změn kompetencí oproti současnému stavu otevírá Ústava pole pro celoevropské řízení hospodářství v nejširším slova smyslu. Státy, které nemají dojednanou trvalou výjimku z přijetí eura, tedy i Česká republika, budou dříve či později podléhat diktátu EU v široké oblasti hospodářské a měnové politiky.

O tom, kdy se na nás přestane vztahovat výjimka, se nebude rozhodovat na naši žádost, ale na návrh Komise, a to o nás bez nás. Hlasovací pozice ČR bude v oblasti hospodářské a měnové politiky dokonce ještě mnohem horší než při standardní hlasovací proceduře hlasování kvalifikovanou většinou podle populace stanovené Evropskou ústavou. Rada má navíc právo měnit jednotlivé články ústavy a dále tak rozšiřovat vlastní působnost. Nové pravomoci EU v oblasti hospodářské politiky dané Evropskou ústavní smlouvou je proto nutné považovat za dalekosáhlé, ba dokonce potenciálně za nekonečné. Po schválení euroústavy bude jen otázkou času, kdy se pomocí interpretací Evropského soudního dvoru a pomocí změn jednotlivých článků Radou stane tato ústava ústavou federálního superstátu.

Určování hospodářské politiky

Ústava dává Radě pravomoc určovat hospodářskou politiku členských států, a to tak, aby hospodářské politiky byly v souladu s cíly EU. Konkrétně článek III-194 umožňuje Radě většinovým hlasováním přijímat opatření týkající se členských států k "posílení koordinace jejich rozpočtové kázně" ale také k "vypracování směrů hospodářské politiky" členských států, přičemž hospodářská politika členských států má být "slučitelná se směry přijímanými pro celou Unii."

Kromě toho, článek III-179 stanoví, že "Členské státy považují své hospodářské politiky za věc společného zájmu a koordinují je v rámci Rady v souladu s článkem III-178" a článek III-178 říká, že "Členské státy směřují své hospodářské politiky tak, aby v rámci hlavních směrů uvedených v čl. III-179 odst. 2 přispívaly k dosahování cílů Unie ve smyslu článku I-3." Hospodářská politika tak jednoznačně přestává být doménou členských zemí.

Hospodářskou politiku navíc nemá určovat ani mezinárodní smlouva, ani mezivládní konference, ani volený Evropský parlament, ale politbyro v podobě Komise a Rady. Jak praví článek III-179: "Rada na doporučení Komise vypracuje návrh hlavních směrů hospodářských politik členských států a Unie a podá o tom zprávu Evropské radě."

Mantinely určování hospodářské politiky členských zemí stanoví, jak ukazuje výše citovaný článek III-178, článek I-3 ústavy, který definuje obecné cíle EU: "Unie usiluje o udržitelný rozvoj Evropy, založený na vyváženém hospodářském růstu a na cenové stabilitě, vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku, s vysokým stupněm ochrany a zlepšování kvality životního prostředí. Podporuje vědecký a technický pokrok. Bojuje proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci, podporuje sociální spravedlnost a ochranu, rovnost žen a mužů, mezigenerační solidaritu a ochranu práv dítěte."

V tomto cíli se EU hlásí ke konkrétní doktríně, "sociálně tržnímu hospodářství" a k aktivismu v sociální politice ("boj proti sociálnímu vyloučení") a průmyslové politice ("podpora technického pokroku"). Zde ústava překračuje rámec, jenž ústavy obvykle mívají (definice pravidel rozhodování a pravidel soutěže koncepcí na politickém trhu) a jednu konkrétní koncepci ("sociálně tržní ekonomiku") zabudovává jako ústavní princip. Zastánci názoru, že stát nemá "podporovat společenský a technický pokrok" nebo že stát nemá "bojovat proti sociálnímu vyloučení", se tak ocitají v neústavní pozici.

Pravomoc v článku III-179, že Rada přijímá "opatření k vypracování směrů hospodářské politiky členských států" je potenciálně nekonečně široká pravomoc. Hospodářská politika je totiž podle všech dostupných definic jakákoliv politika řízení hospodářství. O tom, jaké definice by bylo možné najít v politických dokumentech pod hlavičkou "sociálně tržní ekonomika" ani nemluvě!

I kdybychom byli chlácholeni, že si nemáme vykládat pravomoc EU určovat hospodářskou politiku v nejčernějších barvách, musíme považovat téměř za historií ověřený zákon práva, že vágní ústavní ustanovení se v čase vyvíjejí vždy směrem k extenzivní interpretaci.

Sankce

EU má nicméně omezené vynucovací nástroje. Pokud by např. některý stát přijal hospodářskou politiku (např. rovnou daň či dokonce příklon k politice laissez faire), která by byla Komisí označena jako politika, která je v rozporu s cílem "sociálně tržního hospodářství" a "podpory sociální spravedlnosti", postrádá EU účinné sankce k přinucení státu zjednat nápravu.

Zatímco sankce pro vynucování limitů pro rozpočtové deficity obsahují možnost pokut a omezení úvěrů od Evropské investiční banky, sankce pro vynucování směrů hospodářské politiky takto specifikovány nejsou. Článek III-179 pouze říká: "Zjistí-li se... , že hospodářské politiky členského státu nejsou v souladu s hlavními směry…, může se Komise na dotyčný členský stát obrátit s varováním. Rada může na doporučení Komise podat dotyčnému členskému státu nezbytná doporučení... Evropský zákon může stanovit podrobná pravidla pro postup při mnohostranném dohledu."

Mají se členské státy bát "varování" a "mnohostranného dohledu"? Jak tvrdí uznávaný profesor ekonomie z Velké Británie, Tim Congdon, "Slova jako "cíle", "nezbytná doporučení" a "varování" nebyla do ústavy dána z plezíru nebo na okrasu. Něco znamenají."[2] a připomíná, jak na analogickém základě v roce 2000 Komise vydala varování Irsku, aby nesnižovalo daně, byť Irsko hospodařilo s rozpočtovými přebytky. Tento příklad ukazuje, jak mohou být ustanovení o hospodářské politice pojímána.

Novinkou v oblasti sankcí je článek III-190, odst. 3: "Rada přijme postupem podle čl. III-187 odst. 4 evropská nařízení, kterými stanoví meze a podmínky, za nichž je Evropská centrální banka zmocněna ukládat podnikům pokuty či penále za neplnění povinností vyplývajících z jejích evropských nařízení a rozhodnutí". Toto ustanovení činí z Evropské centrální banky a z národních centrálních bank, které jí podléhají, nástroje k vybírání pokut firmám za neplnění evropské legislativy. Odst. 3 je přitom nejasný a není zřejmé, zda slova "jejích nařízení" znamenají "nařízení Rady" nebo "nařízení ECB". Pokud by nastal interpretační spor, řešil by jej Evropský soudní dvůr, a nikoliv české soudy.

Toto ustanovení tak otevírá Evropské unii možnost inkasovat pokuty za nedodržování předpisů EU firmám přímo z jejich účtů. Ústava hovoří doslova o pokutách a penále, ale neupřesňuje o jaké pokuty a za co by mělo jít. Zcela jistě to mohou být např. podle článku 19 protokolu č. 5 o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, pokuty za nedodržení povinných minimálních rezerv finančních institucí u ESCB. Mohou to ale asi být třeba i pokuty bankám za nedodržování cenových regulací EU, která např. reguluje výši poplatků bank za převody peněz.

Pokuty vůči státům ale mohou být uvaleny jen podle článku III-197, a to pro země porušující limit schodku rozpočtu. Nicméně, jak ukážeme dále, tyto sankce mohou být snadno Radou (skrze pravomoc měnit text jednotlivých článků Ústavy) rozšířeny na další ustanovení a prohloubeny.

Hospodářská a měnová unie bez Velké Británie a Dánska

Podstatné části citovaných ustanovení o hospodářské politice členských států se nicméně nevztahují na všechny členské země. Podle článku III-197 členské státy, které mají výjimku na euro nepodléhají mj. "přijetí těch částí hlavních směrů hospodářských politik, které se obecně týkají eurozóny" (odst. III-179, odst. 2) a "donucovacím opatřením k nápravě nadměrných schodků"(článek III-184, odst. 9 a 10).

Znamená to, že se ustanovení o hospodářské politice nebudou vztahovat na Českou republiku? Nikoliv. ČR totiž nemá, na rozdíl od Velké Británie a Dánska dojednánu výjimku.

Protokol 13 "o některých ustanoveních týkajících se Spojeného království Velké Británie a Severního Irska s ohledem na hospodářskou a měnovou unii", který je nedílnou přílohou Ústavy, praví: "Pokud Spojené království Radě neoznámí, že má v úmyslu přijmout euro, není povinno tak učinit" a že "Spojené království si ponechá své pravomoci v oblasti měnové politiky podle svého vnitrostátního práva." Obdobně je tomu v případě Dánska v protokolu o Dánsku: "Postup uvedený v článku III-198 Ústavy umožňující zrušení výjimky může být zahájen jen na žádost Dánska."

Nic takového neplatí pro Českou republiku. Naše výjimka z podléhání pravidlům Hospodářské a měnové unie trvá do doby, než o zrušení výjimky rozhodne Rada (článek III-197). Výjimka z opatření týkajících se jen členů eurozóny se ruší nikoliv na základě žádosti členského státu, který případně usiluje o zavedení eura (jako v případě Dánska a Velké Británie), ale na základě doporučení Komise. Výjimka tedy může být zrušena i kdyby si to ČR nepřála, a tato výjimka může být zrušena i tehdy, pokud nebudeme splňovat tzv. maastrichtská kritéria (článek III-198).

Jinými slovy, zatímco Británie podepsala návrh ústavy jen po té, co si zajistila zařazení protokolu "o některých ustanoveních týkajících se Spojeného království Velké Británie a Severního Irska s ohledem na hospodářskou a měnovou unii", Česká republika začne – v případě ratifikace euroústavy – podléhat hospodářské a měnové unii ihned, jak si to začne přát většina členů eurozóny.

Při našem procesu "přijetí eura" tak nepůjde zdaleka jen o nahrazení koruny eurem, jak to je dnes často v médiích zjednodušováno, ale půjde o to, že začneme podléhat široce definovaným (a ještě šířeji definovatelným) pravidlům pro hospodářskou politiku obecně.

O zrušení výjimky se bude přitom hlasovat doslova "o nás bez nás". I na toto hlasování se bude uplatňovat hlasovací procedura hlasování podle velikosti populace. Kvalifikované většiny bude přitom dosaženo bez účasti zemí, které nemají euro. Hlasování o euru bude tedy nejen hlasování o nás bez nás, ale i hlasování o nás bez Velké Británie, která by potenciálně byla naším spojencem při ochraně před spadnutím do režimu centrálně usměrňované ekonomiky v rámci hospodářské a měnové unie. Hlasování o zrušení výjimky podle článku III-198 je nutno brát ne pouze jako hlasování o zavedení eura, ale i o tom, že se na nás začne vztahovat široká množina opatření v oblasti hospodářské politiky obecně.

Dodatečné znevýhodnění ČR při hlasování

Na tomto místě je třeba se blíže zastavit u otázky většinového hlasování. Je třeba si uvědomit, že většinové hlasování v Radě bude mít v oblasti EMU úplně jiný charakter, než hlasování o jiných záležitostech unie. Podle článku III-194, odst. 2 se totiž na hlasování o těchto opatřeních podílejí jen "členové Rady zastupující státy, jejichž měnou je euro". Váhy hlasů se tak mění oproti současným principům ještě výrazněji než v případě hlasování o jiných legislativních aktech Evropské unie.

Jak je vidět z tabulky, zatímco v EU má Francie a Německo dohromady 31,6 % hlasů, v eurozóně zastupují celých 46,8 % populace. I pokud se eurozóna rozšíří o všechny země, které nemají dojednanou trvalou výjimku, budou mít Francie a Německo větší váhu, než kolik odpovídá jejich váze v populaci celé EU.

To bude mít pro ČR zásadní dopad, jak při hlasování o zařazení České republiky do hospodářské a měnové unie, tak posléze při hlasováních o jednotlivých opatřeních v rámci hospodářské a měnové unie. Česká republika nemá dojednánu trvalou výjimku a dříve či později bude těmto opatřením podléhat. Naproti tomu Velká Británie výjimku má, euro patrně nikdy nepřijme a hlasovat tedy nebude. To zásadně mění možné hlasovací koalice a možnosti přehlasování České republiky. Bez účasti Británie bude pro Francii a Německo ještě snazší přehlasovat Českou republiku.

Jak lze vyčíst z tabulky, ve stávající eurozóně prosadí Německo a Francie ve spojení s Itálií cokoliv, protože "Blokační menšinu musí tvořit nejméně tolik těchto členů Rady, kolik jich zastupuje nejméně 35 % obyvatelstva zúčastněných členských států, a ještě jeden člen, jinak se kvalifikovaná většina považuje za dosaženou."Zbylých devět zemí, Španělsko, Nizozemí, Řecko, Portugalsko, Belgie, Rakousko, Finsko, Irsko, Lucembursko by nezmohlo proti velké trojce nic, protože by tvořily nedostatečných 34,4 % populace eurozóny.

Podobně těžké hlasování budou mít i noví členové eurozóny po jejím chystaném rozšíření, včetně České republiky.

Tabulka: Hlasovací podíly v EU a v eurozóně

EU-25			Eurozóna EU-12
	Populace (miliony osob)	Podíl		Populace (miliony osob)	Podíl
Německo	82,5	18,1%	Německo	82,5	26,8%
Francie	61,4	13,5%	Francie	61,4	20,0%
Velká Británie	59,5	13,0%
Itálie	58,2	12,8%	Itálie	58,2	18,9%
Španělsko	40,3	8,8%	Španělsko	40,3	13,1%
Polsko	38,8	8,5%
Nizozemí	16,2	3,6%	Nizozemí	16,2	5,3%
Řecko	11,0	2,4%	Řecko	11,0	3,6%
Česká republika	10,2	2,2%
Portugalsko	10,2	2,2%	Portugalsko	10,2	3,3%
Belgie	10,1	2,2%	Belgie	10,1	3,3%
Maďarsko	9,9	2,2%
Švédsko	9,0	2,0%
Rakousko	8,1	1,8%	Rakousko	8,1	2,6%
Dánsko	5,4	1,2%
Slovensko	5,4	1,2%
Finsko	5,2	1,1%	Finsko	5,2	1,7%
Irsko	3,9	0,9%	Irsko	3,9	1,3%
Litva	3,7	0,8%
Lotyšsko	2,3	0,5%
Slovinsko	2,0	0,4%
Estonsko	1,4	0,3%
Kypr	0,6	0,1%
Lucembursko	0,5	0,1%	Lucembursko	0,5	0,2%
Malta	0,4	0,1%
CELKEM	456,2	100,0%	CELKEM	307,6	100,0%

Nekonečná pravomoc Rady měnit ústavu

Ústava dává Radě na několika místech pravomoc měnit většinovým hlasováním jednotlivé články Ústavy. Nikde přitom není stanoveno jak moc je smí měnit.

Podle článku III-187 odst. 3 Ústavy mohou být čl. 5 odst. 1, 2 a 3, články 17, 18, čl. 19 odst. 1, články 22, 23, 24, 26, čl. 32 odst. 2, 3, 4 a 6, čl. 33 odst. 1 písm. a) a článek 36 statutu Evropského systému centrálních bank, který je součástí ústavy, změněny evropským zákonem, a to buď na návrh Komise nebo ECB.

Znamená to, že pravomoc podle článku III-187 odst. 3 Ústavy znamená pravomoc měnit uvedené články dílčím způsobem, nebo pravomoc měnit je zcela?

Uvedené články se v návrhu ústavy týkají stanovování pravidel a omezení v oblasti hospodářské a měnové unie. např. pravidel stanovování povinných minimálních rezerv a sankčních úroků (čl. 19 Protokolu), klíče pro přerozdělování výnosů z aktiv ECB převedených na ni členskými centrálními bankami (čl. 32 Protokolu) či pravidel prodeje devizových rezerv (čl. 23 Protokolu).

Kdo zaručí, že pravomoc měnit uvedené články neznamená pravomoc měnit je z gruntu? Extenzivní výklad pravomoci podle článku III-187 může být využit k libovolným změnám textu. Lze si snadno představit, že pravomoc měnit tyto články může být využita např. k doplnění a rozšíření sankcí za porušování "směrů hospodářské politiky."

Opět platí, že kdyby někdo zpochybnil případnou radikální změnu těchto článků jakožto změnu v rozporu s duchem ústavy, byl by to pouze a jedině Evropský soudní dvůr, kdo by měl konečné slovo, a nikoliv české soudy.

Pravomoc Rady měnit jednotlivé odstavce je nesmírným zásahem do suverenity. Ústava dává Radě pravomoc měnit odstavce, aniž by jí stavěla jakékoliv mantinely těchto změn. Striktně vzato by Rada mohla změnit libovolný článek vyjmenovaný v článku III-187 prakticky jakkoliv! Kdo zaručí, že změna článků neposlouží např. k zavedení evropských daní?

Cesta k superstátu

Tato pravomoc Rady měnit samu ústavu existuje v návrhu ústavy na několika místech a představuje zásadní průlom oproti dosavadním smlouvám EU. Pravomoc měnit ústavu běžnou hlasovací procedurou je naprosto neobvyklé ustanovení, které je v rozporu s ústavními principy práva jako takového.

Ústavy se normálně mění procedurou se stejnou váhou, jaká byla potřeba k jejich přijetí. Jestliže např. Ústava České republiky byla přijata třípětinovou většinou zákonodárců, pak i na její změny je potřebná třípětinová většina. Dosud tomu tak bylo i v zakládacích smlouvách EU – od Římské smlouvy po Maastricht, Nice a přístupové smlouvy – procedura jejích změn podléhala stejnému režimu jako proces jejich přijímání, tj. daly se měnit jen mezistátní smlouvou všech zúčastněných zemí. Porušení tohoto principu v evropské ústavě jen dokládá, jaký posun evropská ústava znamená a že to jsou demokraticky pochybné orgány EU, komu euroústava svěřuje do budoucna ústavodárnou pravomoc.

Pravomoc orgánů EU měnit samu ústavu – bez ratifikace členských států – znamená, že na cestu k superstátu – řídícímu centrálně hospodářskou politiku členských států – nepotřebuje EU další mezistátní smlouvu. Aby se vyvinula v ústavu federálního superstátu, stačí této ústavě pouze využívání postupů v ní stanovených.

[1] Evropskou ústavu a přiložené protokoly lze stáhnout na www.euroskop.cz
zpět

[2] Tim Congdon: Will the EU’s Constitution Rescue its Currency? Bruges Group. London 2004, str. 13
zpět

10. dubna 2005

Petr Mach
Ředitel Centra pro ekonomiku a politiku
Osobní stránky

Ivo Strejček
PaedDr. Ivo Strejček
člen VR a poslanec EP

člen Hospodářského a měnového výboru a náhradník ve Výboru pro mezinárodní obchod
rezortní mluvčí klubu pro oblasti: ekonomika a měnové záležitosti, mezinárodní obchod, finanční služby a bankovnictví