Koalice „rozpočtové odpovědnosti“ se ujímá vlády
Dušan Šrámek

Revue Politika 7-8/2010

V úterý 10. srpna získala Nečasova vláda důvěru v Poslanecké sněmovně. Výsledek i přes celodenní tirády opozice nebyl nijak překvapivý. Celkový počet 118 koaličních hlasů dává vládě manévrovací prostor, jaký zde ještě v moderní historii českého státu nebyl. Jak jej ale vláda využije a zda se jí podaří naplnit její čtyřleté priority i naděje do ní vkládané, je jiná otázka.

Předně je potřeba říci, že v jednom mají kritici současné vlády pravdu. Programové prohlášení je svým obsahem značně nevyvážené. Řada nejpodstatnějších oblastí, jako je reforma veřejných financí, je zmíněna zcela vágně, jiné jsou naopak v poměru k dokumentu jako celku až příliš podrobné. Mnohá opatření, která mají významný vztah právě k reformě veřejných financí, jsou navíc uvedena pod jinými kapitolami, ač konkrétní realizace bude klíčová pro to, zda se vládě podaří tento politický a ekonomický problém České republiky vyřešit, či nikoli. V neposlední řadě je potřeba porovnat i oba zásadní dokumenty, kterými se vláda uvedla, tedy programové prohlášení a koaliční smlouvu. K posouzení vládních záměrů je potřeba se podívat především na koaliční smlouvu, která obsahuje konkrétní legislativní opatření a návrhy i s termíny plnění, zatímco programové prohlášení při svých vágních formulacích bylo spíše rétorickým cvičením.

Zatím každý kabinet se nějakým způsobem definoval. Současná vláda se označila za vládu „rozpočtové zodpovědnosti". Jak se z tohoto pohledu s tímto označením koaliční smlouva vyrovnala?

Finanční ústava

Zřejmě nejpozoruhodnějším návrhem, s nímž vláda v oblasti reformy veřejných financí přichází, je ten, podle něhož by měli politici nést konkrétní odpovědnost za hospodaření s veřejnými prostředky. „O daních a veřejných penězích rozhodují politici, a proto by také za hospodaření s nimi měli nést přímou zodpovědnost. Vláda proto prosadí ústavní zákon o rozpočtové kázni a odpovědnosti - finanční ústavu. Ta nastaví mantinely a brzdy rozhazovačné rozpočtové politice," píše se hned v úvodu koaliční smlouvy. Návrh je jistě pozoruhodný, otázkou je konkrétní realizace. Vláda zatím nepředstavila ani věcný záměr zákonného návrhu, a tak o něm lze zatím jenom spekulovat. Nevíme také, jakým způsobem by se ona odpovědnost projevila v praxi, kdy by například nějaké orgány, ať již výkonné či zákonodárné moci (ministr, vláda, poslanec, strana), onu „finanční ústavu" porušily. Zda by sledovala stížnost, kterou by se řešilo napadené rozhodnutí, či zda by z kauzy byl vyvozen i nějaký odpovídající finanční postih. Zda by se tato stížnost řešila formou správního řízení, soudní cestou, či dokonce ústavní stížností, pokud by vedle Ústavy ČR jako základního dokumentu měl vyrůst ještě nějaký podobný právní kvazidokument, jak naznačuje jeho název. (Proč se koalice nevydala cestou ústavního zákona o vyrovnaném státním rozpočtu, o němž se na půdě ODS vážně hovořilo již za předsednictví Václava Klause? Podobná úprava existuje například ve Švýcarsku.)

Už dnes je jasné, že jakákoli podoba deklarované normy bude narážet v Poslanecké sněmovně na problém, kterým jsou dva chybějící hlasy do potřebného kvora k přijetí ústavního zákona o finanční ústavě. Vládní koalici se tak bude muset podařit získat „přeběhlíky", respektive „odpovědné poslance", nejspíše z řad poslanců ČSSD, nebo se bude muset snažit se sociální demokracií jako celkem vyjednat takovou verzi, která by ji uspokojila. To ovšem může významným způsobem záměr a dopad zákona o finanční ústavě ovlivnit. Ani případný souhlas nejsilnější opoziční strany a přijetí normy oběma komorami českého parlamentu ale nemusí znamenat vítězství. Už dnes se dá považovat za jisté, že zákon bude napaden u Ústavního soudu. A je otázkou, jak se při své nepředvídatelnosti v rozhodování ústavní soudci zachovají. Je nepochybné, že omezení svobodného, byť společensky škodlivého rozhodování volených zástupců lidu může být u ústavních soudců dostatečným důvodem k tomu, aby zákon zrušili. To, že si osvojili jednat i o ústavních normách, ukázali už v případě ústavního zákona o předčasných volbách, takže v projednání ústavní stížnosti na obdobný zákon, omezující práva jednotlivých ústavních činitelů, v tomto případě poslanců či senátorů, nebudou mít ústavní soudci problémy.

Národní rozpočtová rada

Na problém ústavnosti může narazit i další z navrhovaných opatření - národní rozpočtová rada. Ta má ověřovat výdajové rámce rozpočtu a návrhy ovlivňující rozpočet. Bez vyjádření rady nebude možné projednat žádný legislativní návrh. Jenže již dnes by mělo úplně stejnou úlohu vykonávat ministerstvo financí, a tak záměr s národní rozpočtovou radou de facto naznačuje, že vláda rezignovala v rámci současného systému orgánů veřejné správy na schopnost posuzovat rozpočtové rámce i finanční dopady vlastních legislativních návrhů. Není jasné, jaké postavení by národní rozpočtová rada měla v soustavě ústředních orgánů státní správy mít, jaké by byly její pravomoci a kompetence, jak ve vztahu k jednotlivým resortům, tak k vládě jako celku, neřku-li k oběma parlamentním komorám. Zda by byla pouze jakýmsi připomínkovým místem, jako nyní již zrušená legislativní rada vlády, či zda by byla orgánem na vládě nezávislým, s vlastní působností, s vlastní rozhodovací kompetencí a jejíž závěry by byly závazné pro další orgány či jednotlivce. V takovém případě by nepochybně narazila na principy klasické dělby moci a její existence a postavení v systému by muselo být ukotveno rovněž ústavním zákonem, případně přímo příslušnou změnou Ústavy ČR. Nemluvě o tom, že taková rada, nemá-li být jenom jakýmsi elitním spolkem vybraných ekonomů, bude muset zaměstnávat celý aparát analytiků, ekonomů, statistiků a absolventů dalších příbuzných oborů, aby dokázala provádět skutečně kvalifikovanou oponenturu předkládaným návrhům.

Stejně tak si lze z hlediska souladu s ústavou těžko představit požadavek, aby v rámci druhého čtení nebylo možné předkládat návrhy, které povedou k vyšším výdajům, než předpokládala předloha v prvním čtení. To může vést k zajímavým paradoxům. Pro levicové poslance může být legitimním návrhem návrh na zvýšení například důchodů či jiných sociálních transferů, protože to podle jejich názoru přinese vyšší spotřebu, a tím pádem i vyšší daňový výnos, který v důsledku povede ke snížení deficitu státního rozpočtu. Ekonomicky to sice můžeme považovat za nesmysl, ale těžko můžeme zakázat takovýto návrh předložit. Obtížně si lze představit, že by mohlo být podobným způsobem definováno omezení poslanecké iniciativy. Na druhou stranu je nepochybně nezbytné posílit nějakým způsobem dozorovou pravomoc vlády, případně zamýšlené národní rozpočtové rady, bude-li to v její kompetenci, nad poslaneckými pozměňovacími návrhy. Tak aby nedocházelo k podobným nemilým překvapením, jakým byl například pozměňovací návrh, který vedl k hyperinflaci solárních elektráren, a tím i k nezamýšleným důsledkům na veřejné rozpočty.

Vyrovnaný rozpočet

Koaliční smlouva, na rozdíl od vládního prohlášení, stanoví konkrétní datum, kdy by mělo dojít k vyrovnanému státnímu rozpočtu. „Za předpokladu ekonomického růstu dosáhneme do roku 2016 vyrovnaných veřejných rozpočtů s tím, že nejpozději v roce 2013 bude dosahovat schodek veřejných rozpočtů maximálně 3 procenta HDP," píše se v koaliční smlouvě.

Je chvályhodné, že se strany vládní koalice dohodly na konkrétních termínech, kdy by mělo dojít k zvratu v dosavadním negativním vývoji veřejných rozpočtů. S konkrétním termínem pro vyrovnaný státní rozpočet kontrastuje ustanovení týkající se přijetí společné evropské měny. Nečasův kabinet se vzdal dosavadních socialistických závazků ve vyhlašování jednotlivých termínů, které nakonec stejně nebyly splněny. Podle programového prohlášení má být základem pro přijetí eura „důvěryhodnost stanoveného termínu, nikoliv konkrétní datum".

Stanovení termínu, kdy má být předložen vyrovnaný státní rozpočet, má však v obou vládních dokumentech svá úskalí. „Nelze mít dlouhodobě vyšší výdaje než příjmy. Je možné (a někdy dokonce i žádoucí) mít v době krize a hospodářského poklesu rozpočtové deficity. V době růstu musí však stát být schopen sestavovat rozpočty vyrovnané, nebo dokonce přebytkové," uvádí programové prohlášení. Je přinejmenším pozoruhodné, že koalice, jejíž přinejmenším dvě strany se označují jako pravicové, se otevřeně hlásí ke keynesiánským tradicím státní stimulace poptávky v době negativního vývoje národní ekonomiky.

Dalším problémem je, že vláda alespoň v náznacích neřeší, kdy konkrétně, případně v jakých mantinelech a indikátorech ekonomického vývoje, by měl být podle jejích představ sestaven onen přebytkový rozpočet, aby stát konečně začal splácet nejenom úroky, ale rovněž jistinu státního dluhu. Na rozdíl od koaliční smlouvy přináší vládní prohlášení konkrétní představu, při jaké výši hospodářského růstu by Česká republika měla hospodařit s vyrovnaným rozpočtem. „Současný strukturální deficit veřejných rozpočtů musí být v dohledném čase zlikvidován tak, aby již při návratu ke dvouprocentnímu růstu české ekonomiky bylo možné sestavit vyrovnaný rozpočet," píše se v něm. Vláda tak vlastně jinými slovy říká, že na požadavek vyrovnaného rozpočtu v roce 2016 rezignuje za předpokladu, že ekonomika bude růst v následujících letech nižším než dvouprocentním tempem. Tím pochopitelně svůj závazek z koaliční smlouvy zásadním způsobem zpochybňuje. Zároveň nechává nezodpovězenou otázku, zda v případě, že hospodářský růst překročí dvě procenta, bude vláda usilovat o rozpočet přebytkový.

Mandatorní výdaje

I přes deklarovanou a jistě vážně míněnou snahu o redukci vládních výdajů lze mít výhrady k samotné koncepci sestavování rámce státního rozpočtu, kdy se výdaje neřídí odpovídajícími příjmy, nýbrž primárně nastavenou legislativou. V tomto systému je ovšem manévrovací prostor vlády k pružnější reakci na výdajové straně státního rozpočtu výrazně omezen Za jednoznačně pozitivní lze tedy považovat vyjádření kabinetu, že „vyrovnaného rozpočtu je možné dosáhnout pouze za předpokladu, že vláda provede zásadní změny v těch výdajích státu, které jsou dnes určeny zákonem, tedy v tzv. mandatorních výdajích. Bez ohledu na to, jak rychle se bude svět zotavovat z ekonomické krize, je před vládou bezodkladný úkol - v krátké době zlikvidovat zhruba osmdesátimiliardový strukturální deficit, kterým jsou naše veřejné rozpočty zatíženy." V politických a sociálních mantinelech, v nichž se pohybuje současná vládní koalice, lze závazek likvidace strukturálního deficitu bez ohledu na vývoj ekonomiky považovat za úspěch a maximum možného, co je schopna a ochotna realizovat. Přestože zatím nejsou známy všechny legislativní a další návrhy, které by měly zvrátit negativní vývoj veřejných rozpočtů, jde nepochybně zatím o nejvážnější a nejserioznější reformní pokus za posledních několik vlád, které se zde přinejmenším od pádu Klausova kabinetu v roce 1997 vystřídaly. Z hlediska způsobu navržené realizace má oproti dosavadním reformním pokusům ten současný jednu zásadní přednost. A to je výrazná akcentace na snížení výdajů oproti zvyšování daní. Podle mezinárodních průzkumů totiž zvýšení daní o jedno procento zároveň tlumí hospodářský růst o stejnou výši, podobný poměr, byť s opačným znaménkem pak platí pro snižování vládních výdajů. Stejnou cestou se v minulosti vydalo například Nizozemsko či Švédsko, tedy země, kterým se podařilo reformou veřejných rozpočtů zkrotit narůstající deficit.

"omezení svobodného, byť

"omezení svobodného, byť společensky škodlivého rozhodování volených zástupců lidu může být u ústavních soudců dostatečným důvodem k tomu, aby zákon zrušili" -- A dokonce v takovém případě bude ÚS jednat velice konsistentně. ÚS se totiž pasoval na ochránce české "demokracie", totiž situace, kdy nikdo za nic neodpovídá a kdy každý zvolený tlučhuba může škodit zemi (a prospívat vlastní kapse) dle libosti, bez nejmenších omezení. ÚS je odhodlán dokonce blokovat zákony schválené ústavní většinou (!!), které by ten stávající bordel chtěly odstranit. ////

"společensky škodlivé rozhodování volených zástupců lidu" -- Blahopřeju panu autorovi k naprosto geniální formulaci, která dokonale vystihuje současnou realitu. ////

___________________________________________________________________________________