O novele trochu jinak
Martin Stín

Na tiskové konferenci dne 8. března 2011 představil ministr Jiří Pospíšil novelu zákona o státním zastupitelství, kterou posílá do připomínkového řízení. Ministerstvo předpokládá, že po projednání v poslanecké sněmovně by měla nabýt účinnost k 1. září 2011. Není známo, proč počítá s tak hladkým průběhem legislativního procesu.

Zpráva vzbudila zaslouženou pozornost, protože novela má přinést významné změny v postavení vedoucích státních zástupců. Zavádí pevné funkční období, v jehož průběhu by vedoucí státní zástupce mohl být odvolán jen rozhodnutím kárného soudu. Nejvyšší státní zástupce má být jmenován na 10 let bez možnosti zastávat funkci dvakrát. U nižších vedoucích státních zástupců se počítá se sedmiletým funkčním obdobím, sice s možností opakování mandátu, ale jen ve spojitosti s přechodem na jiné státní zastupitelství. Zavádí se přiměřená délka odborné praxe jako kvalifikační předpoklad pro jmenování. Nejvyšším státním zástupcem se může stát také právník, jenž působil v jiném právnickém povolání, ostatní vedoucí státní zástupci budou nadále vybíráni pouze z řad státních zástupců. Úřadu nejvyššího státního zástupce se dostává většího lesku také tím, že jej v budoucnu bude jmenovat na návrh vlády prezident republiky. 

Potřebu novelizovat zákon o státním zastupitelství pociťují státní zástupci i odborná veřejnost již dlouho. Ostatně již v r.2006, tedy v době prvního ministerského mandátu Jiřího Pospíšila, předložila Renata Vesecká ministerstvu podnět k reformě státního zastupitelství. Odpovídající legislativní odezvy však nedosáhla. Politickým cílem se novelizace stala až před parlamentními volbami r.2010, kdy ji mezi své politické sliby zahrnula ODS a jmenovitě Jiří Pospíšil. Hovořil pak o ní jako staronový ministr tak často, že jsem se domníval, že reformu připravoval již v opozici a ucelený návrh předloží počátkem r. 2011 po jeho projednání s novým nejvyšším státním zástupcem.

Jiří Pospíšil tedy novelizací zákona skutečně v obecné rovině vyhovuje celospolečenské potřebě. Jím předestřená řešení se týkají problémů, jež se při správě státního zastupitelství  v posledních letech vynořily opakovaně a naléhavě vyžadují upřesňující úpravu. Stojí za zaznamenání, že média většinou přijala sdělené poznatky bez výhrad, jako hotovou věc, jako by pochybnosti nebyly možné a hlavně jako by parlament byl jen žvanírna, která po příslušných obřadních tanečcích před televizními kamerami schválí jakýkoli nesmysl. Prostě dle novinářů skvělý ministr Jiří Pospíšil věci nějakým způsobem zařídil, a vše bude tak, jak rozhodl. Nazírají na věc tak, jako kdybychom žili  v téměř totalitním Absurdistánu.

Konkrétní podoba novely a okolnosti jejího předvedení veřejnosti ale přesto vyvolávají řadu otázek a pochybností.

Absurdní je především shoda myšlení Renaty Vesecké a jejího „popravčího“ Jiřího Pospíšila v nadřazení potřeby zabezpečení vedoucích státních zástupců, zejména nejvyššího státního zástupce, proti politickým tlakům, nad potřebu komplexní nápravy slabin současné právní úpravy, umožňujících selhávání soustavy státního zastupitelství a jednotlivců při plnění jejich úkolů v trestním řízení. Zdá se, že se do jejich přístupu promítl náznak domněnky, že Renata Vesecká by neustoupila politické objednávce na záchranu Jiřího Čunka před soudním projednáním jeho trestní věci, kdyby se nemusela obávat odvolání z funkce. Kromě toho, že není prokázáno, že by taková hrozba byla reálná, jejich shodné podlehnutí této představě je velmi ošklivou výpovědí o naší politické kultuře: rozumné politické elity by nezávislost státního zastupitelství na krátkodechých potřebách politických pletichářů chránily ve vlastním zájmu a nepokoušely by se zneužít moc státních zástupců. Zákonná ochrana proti zvůli politiků by neměla být potřebná.

S názorem na nezbytnost posilování nezávislosti vedoucích státních zástupců na vlivu politiků se neztotožňuji a ve společném tažení Jiřího Pospíšila a Renaty Vesecké za jeho legislativní prosazení vidím pustý alibismus a přípravu na minulou válku. Navíc nemohu přijmout názor Renaty Vesecké, že nejvyšší státní zástupce má být nezávislý i na mínění veřejnosti odborné i laické. Ani současná právní úprava neumožňuje úplně bezproblémové odvolávání  vedoucích státních zástupců, o čemž se Jiří Pospíšil v nedávné době přesvědčil na vlastní kůži hned dvakrát. Lidé pevných morálních zásad se proto nemusejí podvolit nátlaku ani teď. Ochranu před případným opakováním selhání státních zástupců bych hledal spíše v zavedení účinného způsobu vyhledávání a výběru držitelů významných úřadů, v opuštění dosavadního oblíbeného systému „kamarád přivedl kamaráda kamarádů“, tedy v preventivním zamezení jmenování „ohebných“ lidí. K nim řadím i normalizační dinosaury s minulostí členů KSČ a vojenských prokurátorů či neprověřených soudců, jejiž vystupování ve funkcích může vyvolávat oprávněnou nevoli veřejnosti.

Věci by jistě prospělo důkladné vyšetření mechanismu zneužití moci státních zástupců k záchraně Jiřího Čunka, dovedené až do vyvození trestněprávní odpovědnosti nejen proti vykonavatelům, ale také proti politickým „zadavatelům zakázky“. Posloužilo by to jako odstračující příklad, jenž by odradil případné následovníky Mirka Topolánka, Jiřího Pospíšila a dalších. Do něčeho takového se ovšem Jiří Pospíšil nepustí, protože je sám spolupachatelem zmíněné taškařice.

Na okraj poznamenávám, že z uveřejněných zpráv není zřejmé, zda novela zavádí také účelný způsob výběru a průběžného hodnocení výkonu vedoucích státních zástupců. Jiří Pospíšil sice prokázal při výběru generálního ředitele Vězeňské služby ČR a nejvyššího státního zástupce ČR, že má mimořádně šťastnou ruku, ale tyto funkce vyžadují, aby kvalita výběru byla zabezpečena objektivními systémovými opatřeními, nezávislými na intuici vybírajícího.

Obecný význam má otázka po důvodnosti ohlášeného rozdělení novelizace zákona o státním zastupitelství do dvou etap. Příslušníci všech právnických profesí si stěžují na nepřehlednost našeho právního řádu, zvyšovanou častými novelizacemi zákonů. U nás se důležité zákony novelizují někdy i víckrát než jednou za rok, zatímco v sousedním Německu nebo Rakousku se např. trestní zákon a trestní řád novelizují v průměru jednou za řadu let. Odstrašujícím příkladem svébytného přístupu Jiřího Pospíšila ke stabilitě právního řádu byla jeho ochota nabídnout novelizaci nového trestního zákona ještě před nabytím jeho účinnosti. Uznávám, že celková změna právní koncepce státního zastupitelství je velmi složitá a problematická záležitost, která si vyžádá více času. Přesto nevidím potřebnost vytržení několika dílčích okruhů a jejich předsunutí před celkové zásadní řešení. Na obzoru není žádná událost ve státním zastupitelství, jež by z novely činila předpis pro okamžité použití k řešení aktuální krizové situace. Z hlediska potřeb státní správy státního zastupitelství se účinky novelizace projeví až za několik let.

Je možné, že důvodem rozdělení je snaha neprodleně spustit odpočítávání času do ukončení mandátu některých vedoucích státních zástupců, kteří jsou sice zralí na vystřídání, ale  jinak by byli prakticky neodvolatelní. Ovšem něco podobného se odehrálo v soudnictví: v tomto případě zlomyslní jazykové vymysleli pro příslušnou právní úpravu posměšné označení „lex Brozovae“ v domnění, že byla zavedena s cílem nenásilně se zbavit jinak nedotknutelné vzdoropředsedkyně Nejvyššího soudu ČR. Pak zasáhl Ústavní soud ČR, důsledně hájící stavovská privilegia soudců, a tuto část právní úpravy důvodně zrušil. Nejsem si jist, zda je vyloučena podobná nehoda při zavedení obdobných opatření také ve státním zastupitelství.

„Salámový“ postup vylepšování právního řádu dílčími novelizacemi není v praxi Jiřího Pospíšila nic nového. Užitek je jediný: pan ministr se častěji  „zviditelňuje“a předvádí se veřejnosti jako šikovný člověk, který posunuje vývoj právního řádu na vyšší úroveň. Je to – ať úmyslná nebo neúmyslná – součást jeho péče o oblibu u voličů. Je možné, že v tomto případě jde i o zastření nezpůsobilosti naplnit v reálném čase jeden z předvolebních slibů.

Jiří Pospíšil neopomněl zdůraznit, že novela je výtvorem expertů. Nikdo jiný by její koncept ostatně ani napsat nemohl. Stranou pozornosti ale zůstává skutečnost, že při veškerých  polistopadových právních úpravách v oblasti trestního řízení se věci posuzovaly z hlediska usnadnění činnosti příslušníků právnických profesí, činných v resortu spravedlnosti, přičemž ochrana zájmů poškozených a obviněných šla leckdy stranou. Účast širší veřejnosti –odborné i laické -na novelizaci právních předpisů byla prakticky nulová. Nevadilo by to, kdyby experti, ponechaní sami sobě a svému přesvědčení o vlastní soběstačnosti a neomylnosti, vytvářeli předpisy, jež mohou bez dalších úprav sloužit celá desetiletí. Praxe ale ukazuje, že to nedovedou: kdejaký zákon se novelizuje, sotva začne platit a často se stává, že vrcholné soudy nacházejí v zákonech mezery. Novela zákona o státním zastupitelství je tak zásadní věc, že jejímu předložení měla předcházet veřejná diskuse především mezi státními zástupci, ale i mezi příslušníky ostatních právnických profesí, policisty a i laiky, kteří mají k věci nějaký vztah.  

Jak jsem uvedl výše, nejvyšší státní zástupce má být jmenován na deset let bez možnosti opakování mandátu. Jiří Pospíšil výslovně uvedl, že se jedná o politické rozhodnutí. Proti navržené délce mandátu se lze odvolat ke zkušenosti: ze čtyř předchůdců Pavla Zemana žádný nevydržel v úřadě ani přibližně tak dlouho, a všichni odešli z důvodu nespokojenosti s úrovní jejich výkonů. První nejvyšší státní zástupkyně JUDr. Bohumíra Kopečná vydržela pouze od 4. května 1994 do 31. března 1997, její nástupce Vít Veselý od 1. dubna 1997 do 14. ledna 1999. Největší „výdrž“ vykázala Marie Benešová, která se udržela od 15. ledna 1999 do 29. září 2005. O něco hůře dopadla Renata Vesecká, vládnoucí na NSZ od 30. září 2005 do 31.prosince 2010. Pokud předkladatel novely navrhuje tak výrazné překročení dosud dosahované „životnosti“ nejvyššího státního zástupce, buď ztratil soudnost, nebo má důvod se domnívat, že poměry v resortu spravedlnosti se natolik ustálily, že Pavel Zeman a každý jeho nástupce skutečně deset let ve funkci vydrží, aniž by jeho přítomnost vyvolávala poruchy v činnosti úřadu nebo v jeho vztazích s jinými složkami státu a s veřejností. K takovému optimismu ale nic neopravňuje. Situace ve státní správě obecně je rozháraná a neskýtá záruku klidného vývoje státního zastupitelství.

Domnívám se mimo to, že je mylná domněnka, že neopakovatelnost mandátu bude chránit nezávislost nejvyššího státního zástupce, jenž se nebude muset ohlížet na názor na sebe těch, kdo by rozhodovali o jeho novém jmenování. Nejde-li o státního zástupce, který v době ukončení mandátu bude mít blízko do důchodu, bude na sklonku svého působení ve výrazné existenční nejistotě, a to i v případě, že prošel celým funkčním obdobím bez malérů.  Jistě se bude rozhlížet po dalším postavení, jež by vyhovovalo jeho ambicím a jeho dalším nárokům. Pro jeho nalezení a získání  bude muset vynaložit mnohem větší úsilí než pro obnovu postavení, v kterém se již jednou osvědčil. Bude na možných budoucích „chlebodárcích“ závislý více než v případě uchazečství o nové jmenování.

Praxe ukazuje na nesmyslnost vyhrazení rozhodování o odvolávání vedoucích státních zástupců kárnému soudu. Kárné řízení by mělo být jedinou cestou pouze ke zbavení funkce státního zástupce. Ve vztahu k vedoucím státním zástupcům by měla být nadále zachována pravomoc ministra, případně omezená kontrasignací např. předsedy vlády nebo prezidenta republiky. Kárné řízení může trvat i několik let, není proto vhodné k řešení okamžitých potřeb správy resortu. Nelze připustit opakování vzniku státnězástupcovského schizmatu, jehož jsme svědky na Vrchním státním zastupitelství v Olomouci (zde vyřešeném vynucenou resignací Mileny Hojovcové) a na Krajském státním zastupitelství v Ústí n.L., kde v současnosti skutečně nastal stav, jenž zákon nezná: souběžná existence dvou krajských státních zástupců.

Za praktickou a schůdnou považuji cestu, kterou se právě pustil nejvyšší státní zástupce Pavel Zeman, jenž navrhl ministrovi spravedlnosti odvolání pražského vrchního státního zástupce pro závažné porušení povinností. Nedovedu si představit, že by Vlastimil Rampula setrval ve funkci např. další tři roky, po které by mohlo trvat kárné řízení, když kárně žalovaný obratně využije zákonných možností k jeho protahování. Jeho odvolání ministrem ve správním řízení je logickým postupem.

Ministr, který má odpovídat za stav resortu, musí mít pravomoc prosazovat svá rozhodnutí, mimo jiné mít v ruce „záchrannou brzdu“ pravomoci odvolat z funkce narušitele pořádku, jehož setrvání v úřadě po dobu mnohaletého kárného řízení by způsobilo značné škody. Nedovedu si představit např. pracovní soužití Pavla Němce s Marií Benešovou, pokračující během víceletého kárného řízení v tupohlavé vzpouře proti autoritě resortního ministra. Místa, o nichž je řeč, jsou spojena s vysokou odpovědností, ale také s velkým společenským uznáním a odpovídajícím materielním zabezpečením. Kdo přijme pravomoc a s ní spojený závazek na řádný výkon funkce a odpovídající výsady, musí přijmout riziko, že o vše může rychle přijít, pokud nesplní očekávání jmenujícího.

Přínosné je stanovení minimální praxe, nutné pro dosažení na funkci vedoucího státního zástupce. Je ovšem úsměvné, že s novelou přichází ministr, který by v době svého prvního jmenování ministrem podle stanovených kriterií asi nedosáhl na funkci krajského státního zástupce. Vysvětluji, že působení v politických funkcích včetně poslaneckého mandátu nepovažuji za výkon praxe v právnickém povolání. Z hlediska životních a profesních zkušeností v době prvního jmenování do úřadu je Jiří Pospíšil nejhůře vybaveným poválečným ministrem spravedlnosti ČR. Je ale nejobratnější ze všech v péči o svůj mediální obraz a o pevnost svého postavení uvnitř strany. Jde ovšem o nadějného muže, jenž by měl na čas sestoupit z vrcholové politiky a vrátit se do ní až po několika letech v „obyčejném“ právnickém povolání, posílen načerpanými poznatky o trápení „zákazníků“ české justice a nešvarech státních zástupců a soudců.

Uložit

Uložit