Nová euroústava je už prakticky napsaná

Michal Petřík

Portugalsko jako předsedající země Evropské Rady v tomto pololetí dostalo úkol. Byl přesně formulován v závěrech předsednictví německého a tkví v přípravě mezivládní konference, která má sepsat takzvanou reformní smlouvu, kterou se má změnit smluvní základ Evropské unie v podstatě tak, jak požadovala odmítnutá ústavní smlouva z roku 2004.

Již první bod Závěrů Evropské rady z 23. června 2007 ukazuje, v jakém duchu německé předsednictví ke svému úkolu přistoupilo: „Evropská unie je odhodlána přispět ke globálnímu procesu myšlenkou udržitelného, účinného a spravedlivého hospodářského a sociálního uspořádání.“ Následující teze nenechají nikoho na pochybách, že v tomto případě nepůjde o žádné obligátní či prázdné fráze.

Bod číslo 11 Závěrů dále upřesňuje povahu mandátu pro mezivládní konferenci a upřesňuje, že „Mezivládní konference bude pracovat v souladu s mandátem uvedeným v příloze I těchto závěrů. Evropská rada vyzývá nastupující předsednictví, aby vypracovalo návrh Smlouvy v souladu s obsahem mandátu a předložilo jej mezivládní konferenci ihned po jejím zahájení.“

Mandát je tedy třeba brát velmi vážně: portugalské předsednictví EU je přesně dle instrukcí v mandátu povinno připravit návrh Smlouvy. Ten bude pak předmětem dalších jednání a cizelování konečných formulací této mezinárodní smlouvy. Mandát je však ve svých mnohých ustanoveních formulován tak, že jej mohou různé národní delegace interpretovat, a tedy chtít do návrhu Smlouvy implementovat různými způsoby, což se již začalo dít, podíváme-li se na dnešní odlišnost jejich politických prohlášení.

Výsledný návrh Smlouvy, který bude předložen mezivládní konferenci však nebudou připravovat společně jednotlivé delegace členských zemí za řízení předsednické země, jak tomu bylo při přípravě tohoto mandátu. Členské země EU nebudou moci, pokud předsedající Portugalsko neprojeví mimořádnou ochotu, ke které ale není nijak zavázáno, do přípravy konkrétního znění tohoto návrhu Smlouvy v následujících týdnech nijak zasáhnout. Návrh Smlouvy bude tedy napsán bez jednání, bez spolupráce, jakoby snad šlo o nějaký čistě technický, a nikoliv politický problém.

Tvrdá a několik měsíců trvající jednání delegací členských států v rámci svolávané mezivládní konference nad textem návrhu Smlouvy pak budou nejlepším důkazem toho, že sepsání reformní smlouvy není čistě legislativně právním, ale výsostně politickým úkolem: výsledný text vyjádří nalezenou rovnováhu zájmů členských zemí EU.

Bod 32 závěrů německého předsednictví EU říká: „Další posílení čtyř svobod vnitřního trhu (volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu) a zlepšení jeho fungování mají i nadále prvořadý význam pro růst, konkurenceschopnost a zaměstnanost.“ To, jak si toto další posílení čtyř svobod vnitřního trhu autoři těchto závěrů německého předsednictví Evropské rady představují, budeme moci vidět v požadavku na zásadní reformulaci cílů Unie.

O tom, jakým způsobem německé předsednictví Evropské rady pracovalo, nemálo vypovídá i to, že pod bodem č. 41 závěrů se skrývá tento úkol (patrně na základě „naléhavých důkazů,“ které byly v poslední době předloženy): „Stále více se ukazuje, že změna klimatu bude mít velký dopad na otázky mezinárodní bezpečnosti (!). Evropská rada vyzývá vysokého představitele a Evropskou komisi, aby se v úzké spolupráci zabývali touto otázkou a na jaře roku 2008 předložili Evropské radě společnou zprávu.“

Na předsednictví nikoliv veliké a i z pohledu České republiky ne přímo bohaté země, jakou je Portugalsko, připadne nejen zcela výjimečný úkol připravit mezivládní konferenci, návrh Smlouvy pro její jednání podle mandátu ze závěru německého předsednictví, do prosince 2007 mezivládní konferenci ukončit, ale navíc v prosinci 2007 zorganizovat (teprve druhý) summit EU - Afrika. Podle bodu č. 49 závěrů má být „významnou příležitostí k posílení vztahů mezi EU a Afrikou a k vybudování ambiciózního a strategického nového partnerství.“

Návrh nové Smlouvy, která již podle dnes existujícího mandátu bude jen mírnou modifikací odmítnuté euroústavy, tak bude patrně dokončován v časové a organizační tísni, tak typické pro všechny obdobné voluntaristické projekty.



1. Mandát pro mezivládní konferenci ?

Název zní návrh mandátu, anglická verze je ale přece jen poněkud výstižnější: DRAFT IGC MANDATE, což má ale poněkud odlišný význam, než český výraz návrh mandátu. Česká verze by mohla vést k interpretaci, že snad v blízké době vznikne jakýsi konečný mandát, který již dále nebude označen jako pouhý návrh. Anglický nadpis je ale možno interpretovat tak, a z dalšího vyplývá, že jde o tento případ, že dokument již plnohodnotným mandátem je, čili vše, na čem již byla nalezena shoda, je míněno jako konečný mandát pro mezivládní konferenci, nemůže však jít o žádnou restrikci (nejde o vyčerpávající seznam) pro mezivládní konferenci samotnou, a to ani pro její zacházení s daným textem, ani pro okruh témat, jimiž se bude zabývat. Mnohem pravděpodobnější je však to, že jde o terminologický trik s cílem odvést pozornost od podstaty a skutečné míry závaznosti tohoto mandátu.

Tento již sepsaný seznam detailních instrukcí tak ale není jen jakýmsi nezávazným vodítkem či volnou inspirací. Odpovídá tomu i dikce celého textu a následující formulace v části I.1 mandátu: „Mezivládní konference se žádá, aby vypracovala smlouvu (dále jen „reformní smlouva“), kterou se mění stávající Smlouvy. (...) Reformní smlouva vnese do stávajících Smluv, jež zůstávají v platnosti, nové prvky vyplývající z mezivládní konference z roku 2004, jak je podrobně popsáno níže.“

Upřesněme dále, že došlo k silně konfúznímu (při shovívavém hodnocení) či (při přísnějším hodnocení) přímo ke zcela nesprávnému označení celého mandátu. Nejde totiž o mandát pro mezivládní konferenci. Ta s tímto mandátem bude pracovat jen jako s pomocným dokumentem. V první řadě jde totiž o mandát pro portugalské předsednictví, které dostává v Závěrech předsednictví německého jednoznačný úkol. Podle bodu č. 11 těchto Závěrů. „Evropská rada vyzývá nastupující předsednictví, aby vypracovalo návrh Smlouvy v souladu s obsahem mandátu a předložilo jej mezivládní konferenci ihned po jejím zahájení.“

Pokud by skutečně šlo o mandát pro mezivládní konferenci, pak jednotlivé delegace členských států, vybaveny tímto mandátem, by se společně podjaly úkolu připravit návrh Smlouvy, která by pak mohla být na konci portugalského předsednictví slavnostně podepsána, a z mezinárodně právního hlediska by ostatně zůstala návrhem smlouvy až do okamžiku, než by po úspěšné ratifikaci ve všech členských státech vstoupila v platnost. Skutečnost, že „návrh Smlouvy“ má připravit podle tohoto mandátu jen jediná země, a po zapracování připomínek členských zemí EU na mezivládní konferenci již dokument nebude skromně nazýván návrh Smlouvy, ale reformní smlouva, má svůj nemalý psychologický a politický význam.

Připomeňme dále, a nebylo to bohužel vůbec zmiňováno, co je dalším významným psychologicko-politickým fenoménem, který zaváděla odmítnutá euroústava: po právní stránce zcela zaniká Evropské společenství a bude nahrazeno Evropskou Unií. Povedou k tomu následující instrukce z bodu I - 2. mandátu: „Unie bude mít jednotnou právní subjektivitu. Slovo „Společenství“ bude v celém textu nahrazeno slovem „Unie“; bude stanoveno, že uvedené dvě Smlouvy představují Smlouvy, na nichž je Unie založena, a že Unie nahrazuje Společenství a je jeho nástupkyní.“

Míra právního formalismu i politického cynismu je patrná i ve způsobu, jakým mandát definuje případný ústavní charakter Smlouvy. Ten prý tkví pouze v terminologické přítomnosti či nepřítomnosti jistých ryze formálních, vnějškových znaků, jak ostatně vyplývá z následujícího (bod I-3 mandátu): „Terminologie používaná v celém textu těchto Smluv bude odrážet tuto změnu: nebude používán výraz „ústava“, funkce „ministra zahraničních věcí Unie“ se bude nazývat vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, označení „zákon“ a „rámcový zákon“ budou vypuštěna, stávající označení „nařízení“, „směrnice“ a „rozhodnutí“ budou zachována. Obdobně nebudou pozměněné Smlouvy obsahovat žádný článek zmiňující symboly EU, jako například vlajku, hymnu nebo heslo.“