Méně truchlivá budoucnost

Tomáš Břicháček

Revue Politika 3/2009


O "lisabonské" novele jednacích řádů komor Parlamentu ČR

Již delší dobu se hovoří o potřebě zavést mechanismy vnitrostátní parlamentní kontroly exekutivy při rozhodování v rámci institucí EU, zejména pak v souvislosti s Lisabonskou smlouvou. Její vstup v platnost by mimo jiné přinesl široké spektrum možností dalšího posilování EU bez nutnosti klasických změn smluv vyžadujících ratifikaci; souhlas členských států by byl v mnoha případech vyjádřen pouhým přivolením jejich zástupců v Evropské radě, resp. Radě EU.

Jak víme, někteří zákonodárci, zejména senátoři, proto podmiňovali svůj souhlas s ratifikací "Lisabonu" předchozím přijetím právního rámce umožňujícího účinnou parlamentní kontrolu. Vláda navzdory tomu nepřišla do parlamentu s žádnou iniciativou. Úkolu se proto ujala skupina poslanců; svůj návrh předložila 17. února 2009. Předkladatelé zvolili formu běžného zákona – novely jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu, které již nyní určité, byť velice slabé kontrolní mechanismy "evropské" agendy obsahují.


Hlavní body návrhu

Navržený zákon by v prvé řadě zavedl výčet zásadních rozhodnutí Evropské rady a Rady EU, s nimiž by za Českou republiku nemohla vláda (či prezident republiky) vyslovit souhlas bez předchozího souhlasu obou komor Parlamentu. Šlo by jednak o rozhodnutí o použití obecné paserely (čl. 48 odst. 7 SEU) umožňující přechod k hlasování kvalifikovanou většinou, resp. k řádnému legislativnímu postupu u jednotlivých rozhodování, kde by jinak postlisabonské primární právo vyžadovalo jednomyslnost, resp. kde by se používal zvláštní legislativní postup. O použití paserely by měla jednomyslně rozhodovat Evropská rada (po obdržení souhlasu Evropského parlamentu).

Dále by to byl případ zvláštní paserely pro rozšiřování většinového hlasování v oblasti justiční spolupráce týkající se rodinného práva s mezinárodním prvkem (čl. 81 odst. 3 SFEU). Zde by měla jednomyslně rozhodovat Rada EU (po konzultaci Evropského parlamentu).

U obou paserel by mělo z primárního práva vyplývat, že kterýkoli národní parlament by mohl přikročení k takovému rozhodnutí zablokovat (vetovat), a to ve lhůtě šesti měsíců od oznámení takového záměru Evropskou radou, resp. Radou EU. Uvedené instituce by mohly příslušné rozhodnutí přijmout až po uplynutí této ochranné lhůty.

Navrhovaný zákon by v tomto případě zajistil parlamentu dvojí kontrolu. Nad rámec uvedené možnosti veta by byl jeho souhlas nutný i k následnému kladnému hlasování českého zástupce v Evropské radě. Nový zákon by měl také přinést prováděcí úpravu k samotnému vetu: klíčovým bodem návrhu je určení, že za vyslovení veta by se považoval včasný nesouhlas prosté většiny i jen jedné parlamentní komory.

Druhou skupinu případů představují jednotlivé zvláštní paserely uplatňující se jako lex specialis v některých oblastech (čl. 153 odst. 2, čl. 192 odst. 2, čl. 312 odst. 2 a čl. 333 odst. 1 a 2 SFEU a čl. 31 odst. 3 SEU), např. v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky či v oblasti ochrany životního prostředí. Tyto paserely se od těch, jež jsou uvedeny výše, liší také tím, že zde primární právo (ve znění Lisabonské smlouvy) možnost národních parlamentů vetovat příslušná rozhodnutí Evropské rady, resp. Rady EU nepředpokládá.

Třetím případem jsou rozhodování Evropské rady dle čl. 48 odst. 6 SEU, kterým mohou být měněna ustanovení Smlouvy o fungování EU (její třetí části) pod podmínkou, že taková změna nerozšíří pravomoci Unii smlouvami již svěřené. Takové rozhodnutí by vstoupilo v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.

Navrhovaný zákon by i zde nastavil dvojí pojistku. Předchozímu souhlasu obou komor by podléhalo samo rozhodnutí Evropské rady. Následné schválení rozhodnutí by poté bylo v parlamentu podrobeno schvalovacímu procesu jako běžná mezinárodní smlouva při rozhodování o souhlasu s ratifikací.

Konečně posledním případem by bylo používání tzv. klauzule flexibility, podle které by Rada mohla (se souhlasem Evropského parlamentu) přijímat "vhodná ustanovení, (...) ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci" (čl. 352 SFEU). Výjimkou z nutného souhlasu obou komor by byla dle zákona opatření nezbytná pro fungování vnitřního trhu. Cílem je v tomto případě zajistit kontrolu v oblastech jdoucích nad dosavadní rozsah působnosti předchůdce této klauzule, čl. 308 Smlouvy ES, jehož rozsah působnosti byl formálně omezen na cíle v rámci "společného trhu" (ačkoli toto omezení fakticky nebylo respektováno).


Dílčí změny

Vedle určení rozhodnutí exekutivy vyžadujících souhlas parlamentních komor by měl navržený zákon zajistit také prováděcí úpravu k některým úkonům parlamentu, jež by vyplývaly přímo ze zakládacích smluv v jejich postlisabonském znění. Kromě případů uvedených výše by šlo zejména o průvodní ustanovení k parlamentní kontrole dodržování zásady subsidiarity, tj. jak postupu při přijímání stanoviska komory, že návrh aktu EU tuto zásadu porušuje, tak způsobu podávání žaloby komory ve věci porušení daného principu již přijatým unijním aktem. Mírně by se měla změnit i úprava projednání personálních nominací do orgánů EU ve sněmovně.


Hodnocení

Ačkoli jsem odpůrcem ratifikace Lisabonské smlouvy, pokusím se na následujících řádcích zhodnotit předmětný poslanecký návrh z pohledu jeho funkčnosti v případě, že by Lisabonská smlouva opravdu vstoupila v platnost.

Jako těžiště návrhu vnímám myšlenku podřízení některých zásadních rozhodnutí exekutivy v orgánech EU parlamentní kontrole. Domnívám se, že v tomto ohledu jde o návrh jednoznačně správným směrem. Zajištění efektivní parlamentní kontroly exekutivy v případech, kdy by mohla činit rozhodnutí, která by bez klasické revize zakládacích smluv posilovala EU, vidím jako velmi potřebná. V tomto ohledu je však třeba upozornit na to, že některé takové případy návrh nepokrývá. Jde o následující citlivá rozhodnutí z oblasti justiční spolupráce v trestních věcech a z oblasti obrany:

1. Dle čl. 82 odst. 2 písm. d) SFEU by mohla Rada EU jednomyslným rozhodnutím (po obdržení souhlasu Evropského parlamentu) rozšířit výčet oblastí, v nichž by EU mohla harmonizovat vnitrostátní úpravu trestního procesu.

2. Podle čl. 83 odst. 1 třetí odrážky SFEU by mohl být obdobně rozšířen okruh oblastí trestné činnosti, v jejichž rámci by mohly být dle první a druhé odrážky téhož článku harmonizovány skutkové podstaty trestných činů a tresty, které lze za tyto činy uložit.

3. Dle čl. 86 odst. 1 SFEU by mohl být z agentury Eurojust vytvořen Úřad evropského veřejného žalobce. Ten by plnil úlohu "státního zástupce" v případě trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie.

4. Dle odstavce 4 téhož článku by Evropská rada se souhlasem Evropského parlamentu mohla jednomyslně přijmout rozhodnutí, kterým by rozšířila pravomoci tohoto úřadu tak, aby zahrnovaly boj proti závažné trestné činnosti.

5. Čl. 42 odst. 2 SEU by měl umožnit vytvoření společné obrany EU, "jakmile o tom Evropská rada jednomyslně rozhodne".

Domnívám se, že přinejmenším uvedené případy rozhodování představitelů exekutivy v Radě EU či Evropské radě by měly podléhat předchozímu souhlasu obou komor Parlamentu ČR.

Dále je třeba upozornit, že články 82 a 83 SFEU, umožňující harmonizaci některých aspektů trestního práva, by obsahovaly mechanismus tzv. záchranné brzdy. Na jejich základě by měl mít členský stát, jenž by se domníval, že by se navrhovaná harmonizace dotkla základních aspektů jeho systému trestního soudnictví, možnost fakticky zastavit legislativní proces v Radě EU, a zabránit tak přijetí daného harmonizačního aktu, ač jinak by k jeho přijetí postačovalo dosažení kvalifikované většiny. Domnívám se, že by mělo být zváženo přijetí mechanismu, v jehož rámci by parlament mohl zavázat vládu, aby při projednávání toho kterého návrhu uvedenou záchrannou brzdu použila.

Jako problematická se mi jeví i skutečnost, že poslanecký návrh počítá pouze s úpravou na úrovni běžného zákona, jenž neumožňuje stanovení požadavku ústavní většiny. Ta by byla vhodná přinejmenším v případě procedury zjednodušené změny smluv dle čl. 48 odst. 6 SEU, která by mohla v konkrétním případě znamenat přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy, a to navzdory proklamaci v Lisabonské smlouvě, že taková změna "nesmí rozšířit pravomoci svěřené Unii smlouvami". Posouzení charakteru takových smluvních změn, jak správně zdůrazňuje důvodová zpráva návrhu, je z pohledu ústavního pořádku České republiky čistě vnitrostátní záležitostí. Domnívám se proto, že by navržené změny měly být rámcově upraveny formou ústavního zákona a teprve podrobnější, procedurálně-technické aspekty by měly být upraveny v jednacích řádech.

V každém případě je třeba přivítat, že myšlenka efektivní kontroly činnosti výkonné moci na poli EU ze strany parlamentu se poprvé zhmotňuje v konkrétním legislativním návrhu. Pokud by byly vyřešeny problémy a zaplněny mezery, které jsem naznačil, mohl by být s touto úpravou život v postlisabonském Česku o něco méně truchlivý.