Barrosova "Lisabonská" Komise: nová struktura, nový směr?
Petra Kuchyňková
REVUE POLITIKA
27. září má nová Evropská komise pod vedením bývalého portugalského premiéra José Manuela Duro Barrosa poprvé předstoupit před Evropský parlament k veřejným slyšením. Do konce října by mělo proběhnout hlasování o jejím složení jako celku. Svých úkolů by se měla ujmout od 1. 11., po hlasování Rady.
Ještě předtím, než se vůbec mohla ujmout svých pravomocí, však již novou Komisi provází pověst výjimečnosti. Nejde přitom ani tolik o dílčí inovace strukturálního charakteru (např. tolik zdůrazňovaný fakt téměř třetinového podílu žen v Barrosově Komisi) či o vzletné cíle a hesla o kolektivním duchu a evropanství jednotlivých komisařů, jež jí předseda spolu se svým nominovaným týmem dával do vínku. Jde v první řadě o celkový kontext, v němž Komise, poprvé sestavovaná dle principu 1 země = 1 komisař, vznikala. Atmosféra vzniku, konečná podoba, očekávání i skepse, jež mohou první novou Komisi po rozšíření EU obklopovat, do určité míry reflektují současnou pozici a vývoj celé Unie. Kvantitativně i kvalitativně bezprecedentní rozšíření členské základny přineslo problém sestavování týmu 25 komisařů. Současně jsou na obzoru ještě hlubší změny ve struktuře Komise. Platná smlouva z Nice i Evropská ústava předpokládají přechod k reprezentaci na základě rotace, jejíž pravidla jsou prozatím jen mlhavě a obecně definována. Současný formát Komise by se tak stal jen jakousi přechodovou fází "do neznáma". Snaha předsedy Barrosa zdůrazňovat od počátku rovné postavení jednotlivých komisařů však svědčí spíše o větší přijatelnosti stávajícího modelu reprezentace všech členských zemí v Komisi ze strany veřejnosti i představitelů Unie.
Novou Komisi provází též více či méně oprávněná pověst o tom, že rozdělení jednotlivých portfolií znamená oslabení vlivu tradičně silných evropských zemí (především Francie). Zajímavá je též z hlediska politické struktury. Ta sice nemusí znamenat rovnou celkový příklon k pravicovější a liberálnější politice, který by doplňoval již existující převahu pravice v EP a převážně liberální ladění politického programu nové předsednické země, jíž je Nizozemí, může se však přesto odrážet v budoucích legislativních aktivitách.
Ambice "nadnárodní vlády" versus mezivládní hra o portfolia
Barrosova prohlášení, vydávaná již krátce po jeho potvrzení ve funkci hlasováním Evropského parlamentu, představovala tradičně optimistickou vizi budoucí Komise jako kompaktního, kooperujícího, proevropského, ale též silného týmu. Sám Barroso však byl zpočátku považován za nepříliš výraznou osobnost. Jeho volba byla na půdě Evropské rady výsledkem kompromisu, mimo jiné i po nezdaru francouzského a německého záměru prosadit do funkce belgického premiéra Verhofstadta. Barrosova volba však byla zajímavá i z politického hlediska, neboť jako by zároveň předznamenávala chystané změny ve způsobu nominace předsedy Komise. Ta by dle Ústavy měla odrážet rozložení politických sil v Evropském parlamentu a Barroso je pravicově centristicky orientovaným příslušníkem nejsilnější frakce EPP-ED.
Politická i názorová orientace pak podle Barrosových kritiků sehrála roli také při sestavování jeho Komise. Dle platné smlouvy z Nice totiž nyní ležela na předsedovi plná odpovědnost za konkrétní rozdělení jednotlivých portfolií. Barrosova Komise ovšem ve výsledku není personálně zcela novým týmem, její kvalitativní novost pohříchu často spočívala i v prostém přerozdělení portfolií mezi stávající osobnosti přechodného třicetičlenného Prodiho týmu, který působil od května do listopadu 2004.
Potřebu umělého navyšování počtu portfolií řešil Barroso dělením některých stávajících resortů, takže větší výběr z nich mu na druhé straně umožnil vytvořit pozitivní dojem, že došlo k posílení pozice malých a nových členů přidělením důležitých postů. Nutnost vytvořit zcela nový resort meziinstitucionálních vztahů a komunikační strategie pro švédskou místopředsedkyni Komise Wallströmovou (bývalou komisařku pro životní prostředí) zase ekvilibristicky obhájil povýšením boje unijních institucí o důvěru občanů (po nízké účasti ve volbách do EP a před nadcházejícím procesem ratifikace Ústavy) na jeden z hlavních cílů své Komise.
Z hlediska přidělení resortů je přitom zajímavá nominace Maďara László Kovácse jako nového komisaře pro energetiku a především Polky Danuty Hübnerové do funkce komisařky pro regionální politiku, neboť Hübnerová je příslušnicí státu, který bude v rámci nových členských zemí čerpat prostředky ze strukturálních fondů nejvíce. Přidělení portfolia regionální politiky Polsku je zajímavé ještě z jednoho hlediska: znamenalo totiž odnětí tohoto resortu francouzskému komisaři Barrotovi (stal se nově komisařem pro dopravu). Tento krok byl hojně komentován jako příznak určité degradace a oslabení francouzského vlivu v rámci evropské exekutivy, a to především ve světle Francií prosazovaných návrhů na změny regionální politiky a politiky přidělování finančních prostředků ze strukturálních fondů. Vzhledem k tomu, že diskuse o změnách finanční a rozpočtové politiky budou jako určité "dědictví" návrhů Prodiho týmu tvořit v počátečním období důležitou část agendy nové Komise, stojí za zmínku dosazení Dalii Grybauskaité z Litvy do funkce komisařky pro finanční programatiku a rozpočet. Stejně tak držba portfolia pro daně a celní unii zástupkyní Lotyšska je zajímavá z hlediska některých (především nových) členských států, které se cítí být ohrožovány francouzskými a německými návrhy na celkovou harmonizaci daňové politiky v rámci Unie či dokonce na její propojení s reformou kohezní politiky a s otázkou nároků některých regionů v nových členských státech, v nichž podnikatelská sféra podléhá nižšímu zdanění, na podporu ze strukturálních fondů. Také přidělení obchodního portfolia zástupci Velké Británie, labouristovi Peteru Mendelsonovi, bylo komentováno jako určitý příslib konce protekcionistických tendencí Francie a jejího komisaře, socialisty Pascala Lamyho, a to především v rámci transatlantických vztahů. Britský příznivec volného trhu na tomto postu by mohl znamenat impuls pro budoucnost euro-americké zóny volného obchodu.
Ze starších, avšak menších členských států získaly důležité resorty volné soutěže, zemědělství a vnitřního trhu Nizozemí, Dánsko a Irsko. Na druhé straně ve snaze psychologicky kompenzovat některým velkým státům (Německu, Francii, Itálii) ztrátu jednoho komisaře předseda Barroso využil té možnosti, že již neexistuje limit počtu místopředsedů Komise a jmenoval do této funkce hned pět komisařů, i když současně neopomenul zdůrazňovat, že tyto pozice neznamenají pro jejich držitele žádný zvláštní status, pouze koordinační funkci v rámci týmového působení Komise. Pokusy o naslouchání představám členských států a snahy vyhýbat se kontroverzím i strukturálním experimentům však ne vždy zapůsobily. Některé silné státy (především Francie) již pocítily nespokojenost nad přidělením slabšího resortu, než bývalo zvykem, a vyčítaly předsedovi, že si při rozdílení postů nepočínal spravedlivě či dokonce že se řídil svými "atlantistickými" sympatiemi, a to právě v neprospěch Francie coby největšího kritika USA na kontinentu.
S Barrosem doprava?
Z hlediska budoucí možné politické profilace Komise snad ještě zajímavější pohled než geografické rozložení jednotlivých portfolií skýtá obraz stranicko-politického, případně profesního zázemí nominovaných komisařů. Levicově orientovaní zástupci v EP či v rámci exekutiv členských států si ostražitě všímali toho, že příslušník liberální portugalské PSD do určité míry reflektoval výsledky evropských voleb též přidělením klíčových ekonomických resortů pravicově a liberálně orientovaným osobnostem. Za zmínku stojí především volba Ira McCreevyho na post komisaře pro vnitřní trh a služby či Neelie Kroesové, jejíž personální kariéra propojuje politické angažmá s aktivitami ve sféře businessu, do důležitého portfolia volné soutěže. Kroesová navíc pochází z Nizozemí, současné předsednické země, která ve svém půlročním programu slibuje posilování evropské ekonomiky a konkurenceschopnosti v duchu Lisabonské agendy a ve finančních otázkách upřednostňuje spíše úsporný přístup proti navyšování rozpočtu, plánovanému už Prodiho Komisí.
Nové Komisi přímo nabídla prostřednictvím desetibodového programu partnerství parlamentní frakce EPP-ED, na druhé straně však nelze toto jakési zárodečné strategické propojení nejsilnější parlamentní frakce s Komisí přeceňovat. Ani Barrosův tým není navzdory předsedovým proklamacím evropskou vládou skutečného politického rozměru, která by přebírala odpovědnost za kompaktní program obhajovaný ve volbách, jejichž výsledek by svojí stranicko-politickou strukturou věrohodně odrážela. Příslušníci levice nebyli zcela odsunuti do nevýznamných pozic. V jejich rukou se nachází např. resort ekonomických a monetárních záležitostí, ale také dva místopředsednické posty, komisařů Verheugena a Wallströmové, s koordinační úlohou vůči Komisi a její politice jako celku.
Poučení Barrosovy Komise z "krizového vývoje"?
Výpovědní hodnotu politické skladby Komise tedy nelze přeceňovat ve smyslu jednoznačné determinace její legislativní aktivity, politické i profesní zázemí komisařů však může být důležité z hlediska jednotlivých resortů. Sám Barroso se snažil zdůrazňovat, že strukturální inovace jeho Komise koresponduje s prioritami, které vyhlásil. Jedním z klíčových úkolů nové Komise je efektivnější naplňování cílů Lisabonské strategie, které mají zajistit konkurenceschopné (dle dikce tohoto materiálu z roku 2000 dokonce nejkonkurenceschopnější) postavení evropské ekonomiky v globálním kontextu. Hodnocení výsledků Prodiho Komise ve vztahu k cílům Lisabonské agendy přitom často připomínají jako slabinu nedostatečnou implementaci legislativy vznikající v rámci této agendy ze strany členských států, stejně jako nedostatek rozpočtových prostředků pro plnění cílů politiky koheze v rámci EU (zejména v kontextu masivního východního rozšíření). Lze proto jen doufat, že liberální orientace některých osob či členských států na místech spjatých s obchodní a hospodářskou politikou poněkud zmírní tendenci Komise naplňovat cíle Lisabonské strategie větší harmonizací a ještě efektivnější a umělejší regulací maximálního počtu oblastí (nejen) ekonomického života. Prozatím je jisté, že se Barrosova Komise ztotožnila s plány finanční perspektivy, vypracovanými ještě Prodiho týmem, které pro léta 2007-2013 již počítají s navyšováním rozpočtu a jedné z jeho příjmových složek (percentuální podíl HDP členských států, odváděný do rozpočtu Unie, má vzrůst až na 1,14 %). S většími odvody do společné evropské pokladny a výraznější redistribucí na úrovni EU se neztotožňuje současná předsednická země Nizozemí; zdá se tedy, že v tomto směru lze uměřenost a liberální tendence očekávat spíše od mezivládní než od komunitární úrovně EU. I v řadě jiných oblastí se bude muset Barrosova Komise především vyrovnávat s dědictvím Komise předešlé. Prodi demonstroval sílu a úspěšnost své Komise dokončením projektu eura či východním rozšířením Unie, ve skutečnosti je však v jejích výsledcích často spatřována poměrně nízká úspěšnost realizace mnoha až příliš ambiciózních plánů. Lisabonská strategie či krachy Paktu stability a růstu, jehož reforma též čeká na novou Komisi, jsou pouze nejviditelnější z nich. Některých důležitých výsledků Prodiho Komise sice dosáhla, obtížnější však bude úspěšně pracovat s jejich důsledky. K takovým oblastem náleží například reforma společné zemědělské politiky, kterou komisař Fischler odkázal své dánské nástupkyni, včetně stále problematických oblastí (cukerní režim či otázka produkce a trhu s vínem) a nutností řešit je i v kontextu závazků EU k celosvětové obchodní liberalizaci v rámci WTO. Proto lze jen doufat, že se může pozitivně projevit pravicově liberální politické zázemí nové komisařky pro tuto oblast, jež by sama mohla být symbolem regulace a redistribuce.
Nová Komise bude muset řešit složité úkoly, jakými jsou hluboké reformy systému financování Unie a jejích politik a nutnost nastartovat ekonomický růst, poradit si s požadavky na udržování systému welfare state, které se vzhledem k nepříznivým demografickým trendům bez přehánění stávají břemenem, a řešit otázku postavení EU ve světě tváří v tvář hrozbám terorismu, imigračním vlnám či ekonomickým úskalím transatlantických vztahů a vztahů s ekonomikami dalších zemí. Za dveřmi Unie čekají další evropští (ale také z geografického a kulturního hlediska méně evropští) kandidáti na perspektivu členství, kterou pro své občany většinou překládají jako perspektivu prosperity. Je ovšem otázkou, do jaké míry bude při stálém prohlubování a rozšiřování integrace (a též regulace) takový překlad ještě oprávněný.
Nový předseda prozatím hodnotí ze své pozice pravo-středového liberála možnost "doslovného" naplňování některých úkolů (především v souvislosti s Lisabonskou strategií) relativně pragmaticky a střízlivě, protože na ně pohlíží především z hlediska dostupných zdrojů a skutečnosti, že realizovatelné jsou pouze některé z nich (projevuje se u něj tedy snaha soustředit se na řešení otázek zaměstnanosti a nastartování ekonomického růstu). Je však diskutabilní, zda se nová Komise skutečně uvedla dobře, když v rámci priorit předseda vedle povýšení cílů Lisabonské strategie na klíčový bod dále hovořil především tak, jako by největším problémem Komise byl její nedůvěryhodný profil v očích občanů, takže vyřešení této otázky by mohlo přinést zázračný lék i na všechny další, mnohem konkrétnější výzvy. Je pravdou, že občané postrádají přímou vazbu mezi vyjádřením vlastní vůle a Komisí, která pro ně představuje jakýsi vzdálený sbor jednotlivců jmenovaných pochybným způsobem. Prezentace nového etického řádu Barrosovou Komisí, který o krůček usměrňuje z hlediska veřejnosti velmi podezřelý, avšak veledůležitý mechanismus styku s eurolobby, včetně registru darů, je proto sice pozitivním, ale těžko říci, zda i dostačujícím počinem z hlediska oprávněně skeptické veřejnosti.
Barrosova Komise představuje precedens formátu 1 země = 1 komisař. Její vznik částečně předjímal některé změny, jež připravuje kontroverzní ústavní text, její předseda však má už nyní přes svůj pragmatický rozhled ne zcela oprávněnou ambici vidět v ní silnou evropskou vládu a ve své osobě jejího vůdce.
Atmosféra obklopující vznik Komise přitom signalizovala, jak velkou psychologickou i reálnou roli hraje zachování reprezentace jednotlivých zemí. Jako obtížně představitelná a ne příliš žádoucí proto působí vize, že by se některé země měly zcela vzdát "svého" komisaře, který (ač má fungovat jako osobnost bez národní příslušnosti) byl vždy především důležitým informačním spojením národních reprezentací s legislativním ohniskem.
Vzhledem k úkolům, které si vytyčila, pak může Barrosova Komise - podobně jako bojovník s větrnými mlýny - důvěru, o niž tolik touží bojovat, spíše lehce ztratit, nežli získat. Směry, jimiž se Komise hodlá vydat, vyvolávají zatím spíše otazníky než skutečné odpovědi. Má-li Komise ambici být vládou, měla by především produkovat jasnou vizi, která má odrážet i vůli voličů projevenou ve volbách do EP. Namísto této vize jasného směru v konkrétních oblastech ovšem měly její perspektivy (i vzhledem k tomu, jakým způsobem je Komise utvářena a jak vypadá její skladba) v dřívějších letech často spíše podobu mlhavého vizionářství, jež se projevovalo snahou dosahovat stále ambicióznějších, vzdálenějších a nepravděpodobných cílů.
Výjimečnost Barrosovy Komise tkví především v tom, že během následujících pěti let nebude obhajovat jen sama sebe. Její vzestupy i potíže mohou ukázat, do jaké míry jsou přínosné další experimenty (nejen) v rámci institucionální struktury. Nová Komise má též příležitost ukázat, zda je možné v takové sestavě, v jaké ji předseda utvořil (po stránce politického složení a distribuce jednotlivých postů), vygenerovat z příliš ambiciózního a rozpačitě vyhlížejícího "dědictví" Komise minulé střízlivější politiku. Pojem liberálně orientovaná Komise zní jako protimluv vzhledem k tomu, že tato instituce často chápala sebe sama jako velký mechanismus na zdokonalování regulace. Je proto předčasné říci, zda je optimismus, vznikající při pohledu na strukturu nové Komise, skutečně na místě a zda Barrosův tým dokáže proměnit své možnosti. Příliš mnoho konkrétních, efektivních a údajné liberální orientaci odpovídajících vizí totiž zatím nenabídl.
Autorka je analytička CDK.
26. října 2004
