Lisabonská smlouva a radar – souvislosti a paradoxy

Tomáš Břicháček

Revue Politika 9/2008, 20.11.2008


V zahraničněpolitické agendě České republiky nyní dominuje otázka ratifikace Lisabonské smlouvy a smluv o umístění amerického radaru. Tyto smlouvy se navzájem velmi liší svým předmětem, povahou a celkovým významem, přesto nebo právě proto není bez zajímavosti postavit je vedle sebe a zamyslet se nad některými méně diskutovanými souvislostmi.

Poslední dobou se vyskytly přinejmenším dva výrazné podněty ke zkoumání vzájemného vztahu a významu obou aktů. Prvním bylo výhružné volání "Lisabon za radar!", které se ozývalo z řad ODS s cílem, které bylo směřováno hlavně ČSSD, s cílem vytvořit na ni tlak před hlasováním v Parlamentu. Jen když nám necháte projít radar, my podpoříme Lisabon! Zde se mimo jiné vnucuje otázka, zda takový politický "obchod" stojí za to.

Druhým impulsem byl výrok stínového ministra zahraničí ČSSD Lubomíra Zaorálka, který konstatoval, že ujednání se Spojenými státy o radaru "je proti duchu Lisabonské smlouvy a pokračující integrace v oblasti bezpečnosti."

Podnětem nepřímým, který by snad neměl zůstat stranou zájmu politologů i sociologů, je také značný rozdíl ve vnímání významu obou aktů ze strany veřejnosti.



Zveličený radar, opomíjený Lisabon

Je velkým paradoxem, že mnohem větší závažnost je přikládána tomu méně významnému z dvojice zahraničně-politických počinů, a to americkému radaru. Je to právě radar, o kterém se vede intenzivní veřejná debata, kterému se pravidelně věnují přední stránky novin, kolem kterého se hromadí emoce, na který má téměř každý svůj názor, na který se dokonce skládají písně. Lisabonská smlouva, která svým významem otázku radaru mohutně převyšuje, naproti tomu u veřejnosti nebudí větší zájem, natož emoce, málo kdo je schopen vyjádřit na ni svůj názor a málo z těch, kdo se k ní vyjadřují, rozumí jejímu obsahu.

Disproporce ve významu obou dokumentů je přitom obrovská. Smlouva o radaru, aniž bych ji chtěl na tomto místě hodnotit kladným či záporným znaménkem, má velmi omezený, určitý a v podstatě jednorázový předmět - instalaci drobného, obranného vojenského zařízení spojeneckého státu. Radar může být v budoucnu kdykoli uzavřen, v případě, že se Česká republika rozhodne smlouvy vypovědět. Ujednání o radaru, ať už si o jejich vhodnosti myslíme cokoli, především nijak nenarušují naši státní svrchovanost.

Naproti tomu Lisabonská smlouva má velmi široký, neurčitý a nejednorázový předmět, který představuje velkou řadu změn smluvního rámce Evropské unie, které ve svém souhrnu znamenají dramatické a navíc předem neurčité posílení Unie na úkor členských států a dláždí cestu pro vznik evropského (super)státu. Mimo jiné totiž smlouva výrazně rozšiřuje hlasování kvalifikovanou většinou na úkor jednomyslnosti, a to i do velmi citlivých oblastí jako je trestní právo, dává Unii nové pravomoci a rozšiřuje stávající, dláždí cestu k jednotné zahraniční a obranné politice EU, vytváří pro EU nové kvazistátní orgány, vytváří široké možnosti pro posilování EU mimo klasické revize zakládacích smluv, posvěcuje aktivistickou prointegrační judikaturu Evropského soudního dvora. Navíc zatěžuje ústavní rámec EU levicovými postuláty a hrozí tak omezením politické soutěže na úrovni evropské i národní. Dopad na státní suverenitu je tak značný a hrozí, že postupně bude redukována na teoretickou možnost vystoupení z Unie.

Přikládání větší či jen stejné důležitosti radaru oproti Lisabonské smlouvě je tak vrcholně nešťastné a neodráží skutečný význam obou aktů.

Je radar slučitelný s Lisabonskou smlouvou?

Zastavme se nyní u otázky, před kterou nás postavil Lubomír Zaorálek, a sice u slučitelnosti smluv o radaru s "duchem Lisabonské smlouvy".

Kdybychom posuzovali ujednání o radaru dle současného stavu evropského práva, nelze při rozumném výkladu dojít k závěru, že by nám nějaký závazek z tohoto práva vyplývající bránil příslušné smlouvy uzavřít. Tato problematika totiž spadá do obranné politiky státu, která není v pravomoci Evropského společenství. Spolupráce může probíhat toliko na dobrovolné, mezivládní bázi v rámci tzv. druhého pilíře EU neboli společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP). Bylo by však tomu stejně i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost? Podívejme se podrobněji na změny, které zde smlouva přináší.

Unie by v oblasti SZBP byla výrazně posílena, a to v několika rovinách. Předně by došlo k naleptání jejího mezivládního charakteru zavedením některých nadnárodních prvků. SZBP by byla propříště institucionálně propojena s dosavadními vnějšími vztahy Evropského společenství, což jsou činnosti v rámci jednotlivých komunitárních politik zaměřené navenek vůči třetím státům (např. společná obchodní politika, smlouvy se třetími zeměmi v rámci jednotlivých politik, rozvojová politika a humanitární pomoc, aj.). Společným označením pro tyto dvě složky by propříště byl titul Vnější činnost Unie.

V čele obou těchto složek by stál tzv. Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který má být jmenován Evropskou radou kvalifikovanou většinou se souhlasem předsedy Komise. Tuto funkci Smlouva o Ústavě pro Evropu označovala výmluvně jako "ministra zahraničí". Jde o hybridní funkci na pomezí mezi Radou a Komisí, která by byla nadána značnými kompetencemi a která by měla značný potenciál pro své další posilování v budoucnu. Tento funkcionář by předsedal Radě pro zahraniční věci, tj. jedné ze sestav Rady EU, zároveň by byl místopředsedou Evropské komise a nahradil by dosavadní funkci komisaře pro vnější vztahy. Náleželo by mu každodenní řízení SZBP, přičemž by měl právo předkládat návrhy na opatření a činnosti EU Evropské radě a Radě. Dále by byl pověřen vedením politického dialogu jménem EU a vyjadřováním jejího postoje v mezinárodních organizacích. Jako místopředseda Komise by byl koordinátorem těch aspektů vnějších vztahů, které spadají do kompetencí Evropské komise.

Výrazným nadnárodním prvkem, který by smlouva přinesla, je zavedení hlasování kvalifikovanou většinou namísto dosavadní jednomyslnosti v případě, kdy Rada přijímá rozhodnutí, které vymezuje akci nebo postoj Unie, na návrh, jenž jí předkládá vysoký představitel na základě zvláštní žádosti, kterou mu Evropská rada předala z vlastního podnětu nebo z podnětu vysokého představitele (jinak řečeno, když si vysoký představitel sám řekl o to, aby mohl předložit návrh). Doposud se přitom v SZBP kromě tří specifických případů omezeného významu vyžadovala jednomyslnost.

Propříště by také bylo možné rozšířit hlasování kvalifikovanou většinou na veškerá rozhodování v rámci SZBP vyjma věcí spojených s obranou, a to bez změny smluv, toliko na základě jednomyslného rozhodnutí Evropské rady.

V případech podléhajících většinovému hlasování by se sice mohla použít tzv. "záchranná brzda", která by umožnila každému členskému státu "ze zásadních důvodů státní politiky, které musí uvést" rozhodnutí zablokovat. Lze mít nicméně pochybnosti o fungování v praxi a o tendencích k odstranění při příštích změnách smluv.

Smlouva by rovněž dláždila cestu k vytvoření diplomacie EU a velvyslanectví EU, u kterých centralisté zajisté předpokládají, že by jednou v budoucnu měla nahradit ambasády členských států.

Nyní již se dostáváme ke změnám přímo souvisejícím s naší otázkou: V první řadě je třeba upozornit na to, že Smlouva se snaží zdůraznit loajalitu členských států vůči EU a její zahraniční politice. Stanoví mimo jiné, že dříve než členský stát podnikne jakékoli kroky na mezinárodní scéně nebo přijme jakýkoli závazek, který by mohl mít dopad na zájmy Unie, má povinnost vést v Evropské radě nebo v Radě konzultace s ostatními členskými státy (čl. 32 SEU).

Klíčové jsou také změny ve vymezení spolupráce na poli obrany. Do zakládacích smluv se předně dostává velmi významný závazek vzájemné pomoci členských států při napadení některého z nich. Nový čl. 42. odst. 7 SEU stanoví: "Pokud se členský stát stane na svém území cílem ozbrojeného napadení, poskytnou mu ostatní členské státy pomoc a podporu všemi prostředky, které jsou v jejich moci, v souladu s článkem 51 Charty Organizace spojených národů. Tím není dotčena zvláštní povaha bezpečnostní a obranné politiky některých členských států." Závazek je poněkud zmírněn dovětkem "Závazky a spolupráce v této oblasti jsou v souladu se závazky v rámci Organizace Severoatlantické smlouvy, která zůstává pro ty členské státy, které jsou jejími členy, základem jejich společné obrany a fórem pro její provádění," přesto je zde zjevná podoba se závazky ve smlouvách zakládajících vojenské pakty. Jen pro srovnání, článek 5 Washingtonské smlouvy, která ustavuje Severoatlantickou alianci (NATO), zní takto: "Smluvní strany se dohodly, že ozbrojený útok proti jedné nebo více z nich v Evropě nebo Severní Americe bude považován za útok proti všem, a proto odsouhlasily, že dojde-li k takovému ozbrojenému útoku, každá z nich uplatní právo na individuální nebo kolektivní obranu, uznané článkem 51 Charty Spojených národů, pomůže smluvní straně nebo stranám takto napadeným tím, že neprodleně podnikne sama a v souladu s ostatními stranami takovou akci, jakou bude považovat za nutnou, včetně použití ozbrojené síly, s cílem obnovit a udržet bezpečnost severoatlantické oblasti."

Dalším novým prvkem, který může vzbuzovat obavy ohledně vytváření vojenského paktu a evropské armády, je kategorické prohlášení obsažené v novém článku 42 odst. 2 SEU, podle kterého "Společná bezpečnostní a obranná politika … povede ke společné obraně, jakmile o tom Evropská rada jednomyslně rozhodne." Dosavadní znění smluv hovoří toliko o tom, že obranná politika by mohla vést ke společné obraně.

Lisabonská smlouva dále otevírá možnost k vytváření "mnohonárodních sil" pro mise EU, přičemž někteří by v budoucnu rádi viděli povstat na těchto základech opravdovou evropskou armádu. Dochází také k rozšíření právního základu pro možné vojenské mise Unie či k zakotvení ustanovení o tzv. Evropské obranné agentuře, která vznikla již dříve dle rozhodnutí Rady.

Vezmeme-li v úvahu všechny tyto převratné změny ve vzájemných souvislostech, zdá se, že Lisabonská smlouva směruje Unii k jednotné zahraniční i obranné politice, která by nahradila samostatnou zahraniční politiku členských států. Nelze říci, že by samotným vstupem smlouvy v účinnost by k takovému nahrazení došlo - bylo by třeba ještě mnoha mezikroků - směr je nicméně jasný. S ohledem na to můžeme učinit závěr, že pan Zaorálek se nemýlil. Samostatné jednání členského státu s třetí zemí směřující k navázání politickou či vojenské spolupráce – jako česko-americká jednání o radaru – jdou ze své podstaty proti duchu a dynamice Lisabonské smlouvy.

Zaorálkovým záměrem bylo bezpochyby využít Lisabon jako argument proti radaru. Nicméně i zastánci radaru či ti, kdo si přejí, aby Česká republika mohla nadále volně navazovat a rozvazovat s jinými státy spolupráci na poli obrany či obecné politické spolupráce, by si měli ze Zaorálkových pravdivých slov vzít ponaučení a vyvodit náležité závěry ve vztahu k Lisabonské smlouvě.

Příčiny paradoxu vnímání

Je-li Lisabonská smlouva nesrovnatelně významnější než radar v Brdech, proč je pozornost veřejnosti natolik zaměřena na radar a Lisabon opomíjí? – Domnívám se, že vysvětlit tento paradox není nesnadné. Vidím zde několik faktorů, které se navzájem částečně překrývají – zejména rozdílnou míru abstraktnosti, komplexnosti a odbornosti obou aktů a schopnosti politické reprezentace či zájmových skupin tematizovat ten který z nich.

Americký radar je velmi konkrétní, myšlenkově – alespoň v povrchní rovině - relativně snadno uchopitelná záležitost, přístupná pro nejširší vrstvy národa, přitom záležitost se silným potenciálem k vytváření emocí s ohledem na to, že záležitost spadá do oblasti obrany, souvisí se silně medializovanou tzv. "válkou proti terorismu" či obraně proti tzv. "ose zla" a také s ohledem na naše neblahé zkušenosti s pobytem cizích vojsk u nás. Takto atraktivního tématu se chápou politické strany i zájmové skupiny občanů a soustředí se na něj média. Naplno se pak může rozvinout veřejná debata.

Naproti tomu Lisabonská smlouva je, pokud jde o výše uvedená kritéria, v podstatě případem zcela opačným. Představuje problematiku vysoce abstraktní, velmi složitou, myšlenkově sotva uchopitelnou bez specializovaného právnického, popř. politologického vzdělání. Občan ji bude vnímat jako nepřitažlivou, nudnou záležitost, kterou si mají vyřídit politici.

Aby se Lisabon mohl stát předmětem veřejné debaty bylo by třeba zprostředkování jeho obsahu ve srozumitelné podobě ze strany politických stran, známých osobností či zájmových skupin. To se u nás nestalo. Obávám se, že v současné době něco podobného dělá jen prezident Václav Klaus, nevelká skupina lidí z jeho okruhu a několik politických solitérů.

Problém nedostatečné veřejné reflexe Lisabonské smlouvy lze vztáhnout v podstatě na vnímání Evropské unie a jejího dalšího směřování jako takové. Evropské záležitosti jsou pro občany zdánlivě příliš vzdálené, nezáživné, a to navzdory tomu, že moc "Bruselu" nad naším každodenním životem neustále narůstá. Tento problém jistě není omezen na Českou republiku, ale prostupuje většinu členských států EU. V mnoha státech je situace ještě horší než u nás. Naopak rozvinutější debata je podle mého názoru v Irsku, ve Velké Británii, Nizozemsku nebo Rakousku.

Zdá se, že veřejná debata o evropských záležitostech se nejlépe rozvinula tam, kde byly jednotlivé revize smluv předloženy občanům v referendu. Příznačně, v těchto zemích narazilo další posilování EU na odpor. Je proto smutné, že politici se veřejné debaty bojí a že s výjimkou Irska tak občané členských států nedostali možnost k Lisabonu se vyjádřit.



Závěr

Stavíme-li vedle sebe Lisabonskou smlouvu a otázku amerického radaru v Brdech, mělo být nám být jasné, že vedle Lisabonské smlouvy, která dramaticky posiluje Evropskou unii a oslabuje její členské státy, je radar záležitostí druhého řádu. Nejzřejmější je to ze skutečnosti, že Lisabon směřuje k jednotné zahraniční a obranné politice, v jejímž rámci by už pro smlouvy jednotlivých členských států se třetími zeměmi obdobné ujednáním o radaru, nebylo místo. Nejlépe tuto skutečnost vystihl Lubomír Zaorálek, když hovořil o tom, že radar by byl v rozporu s duchem Lisabonské smlouvy.

S ohledem na tento dramatický rozdíl v důležitosti obou aktů je smutné, že ve veřejné debatě je radar zveličován, zatímco Lisabon je opomíjen. To je jen korunováno skutečností, že z politické strany, která před volbami slíbila určitý jasný postoj vůči dalšímu směřování evropské integrace (nepřipustit rozšiřování hlasování kvalifikovanou většinou a rozšiřování pravomocí EU), zaznělo absurdní volání "Lisabon za radar".