Visegradská čtyřka – patnáct let poté

Marek Loužek

Patnáct od založení Visegradu je příležitostí zamyslet se nad povahou tohoto seskupení středoevropských zemí. Jaký byl jeho smysl včera a jaký je dnes?

Visegradská čtyřka není klasickou mezinárodní organizací jako Evropská unie, Severoatlantická aliance či Světová obchodní organizace. Nemá stálý sekretariát, sídlo a zaměstnance, přesto se stala v 90. letech hýčkaným pojmem a byla vydávána téměř za příklad mezinárodní spolupráce paar excellance. Její narozeniny jsou příležitostí zamyslet se nad povahou a smyslem tohoto seskupení zemí střední Evropy.

Visegradská deklarace

15. února 1991 byla v maďarském městě Visegrad podepsána "Deklarace o spolupráci mezi Polskem, ČSFR a Maďarskem". Účelem deklarace bylo mobilizovat společné úsilí pro integraci účastnících se zemí do západních struktur. Visegrad byl dočasnou nutností, možná vynuceným omylem. Šlo o nouzové řešení situace po skončení studené války, pragmatický nástroj k vynucování vstupu do NATO a EU.

Visegradská skupina byla vymyšlena a podporována západní Evropou s cílem vytvořit ve střední Evropě jakousi nárazníkovou zónu mezi Východem a Západem. Kritici namítali, že není správné oddělovat střední Evropu od Evropy západní. EU však radila, aby visegradské země nejprve dokázaly, že vůbec jsou schopny demokratické spolupráce v rámci svého regionu a Západ pak bude jednat o jejich členství.

Visegrad byl vyčleňován z evropské bezpečnosti a ponecháván stranou. NATO a EU - ještě nerozhodnuté o míře a časovém horizontu rozšíření - považovaly Visegradskou čtyřku za testovací parketu budoucího členství. Rozšíření Evropské unie o deset nových členů oprávněně nastoluje otázku, jaký vývoj čeká visegradskou čtyřku poté, co její členové vstoupili do unie.

Po několika krizích v 90. letech se hlavní účel V4 omezil na koordinaci kroků, které měly dostat jejich členy do NATO a EU. Z tohoto hlediska splnila V4 svůj účel. Je proto otázkou, zda a jak by spolupráce měla dále existovat i po vstupu zemí do NATO a EU, a zda má i dnes šanci na přežití. Zda spíše než optimální seskupení na prosazování zájmů členů neomezuje Visegrad jejich různorodé snahy a cíle.

Pokud by nastala snaha na straně politiků Visegradu znovu nastartovat a upevnit V4, vyžadovalo by to ohromné úsilí. Dosud jsme svědky jen formální snahy pokračovat ve spolupráci. Organizují se setkání hlav států a vlád, mezinárodní konference, společné deklarace, které poskytují příležitosti k mediálnímu zviditelnění. Jejich smysl však není valný. Kdyby 1. května 2004 visegradská čtyřka zanikla, nebyla by to velká tragédie.

Odlišné zájmy

Visegradská čtyřka byla dlouho vychvalována jako takřka ideální forma spolupráce mezi čtyřmi středoevropskými partnery. Přesto nelze opomíjet odlišné zájmy jednotlivých zemí, které se projevují v mezinárodní politice i hospodářské oblasti. ČR nemá vždy úplně shodné zájmy s Polskem, už vůbec nemá společné zájmy např. s Maďarskem. Pravděpodobně nejbližší českému pohledu je Slovensko, což je však na Visegradskou čtyřku trochu málo.

Polsko vždy mělo politické ambice odpovídající jeho velikosti a významu. Nespokojuje se pasivnímu přizpůsobením se okolnostem, nýbrž chce být důležitým hráčem v evropské a světové politice. Aktivní zapojení Polska do války v Iráku po boku Američanů ukázalo, že Polsko má ve světě své vlastní zájmy, které nejsou vždy identické se zájmy menších středoevropských států.

V době jednání o evropské ústavě nebyli přirozeným partnerem Polska visegradští kolegové, nýbrž stejně lidnaté Španělsko. Přestože nejdříve Polsko na mezivládní konferenci evropskou ústavu zablokovalo, postupně volilo stále vstřícnější postoj, takže nakonec zájmy velkých členů EU a Polska se stále sbližovaly. Zájmy ČR naopak odpovídaly zájmům menších a malých států.

Rovněž při jednání o rozpočtu EU vykázaly středoevropské země odlišné zájmy. Zatímco Polsko s nižším HDP na obyvatele tlačilo na co nejvyšší míru přerozdělování, v zájmu ČR (podobně jako Slovenska) je snížit bruselské přerozdělování na minimum a ponechat zdroje v členských zemích. Argument, že by V4 mohla fungovat jako ekonomická lobby v EU, proto není přesvědčivý.

S Polskem má samozřejmě ČR řadu společných zájmů, např. důraz na atlantickou vazbu. Debata o následcích druhé světové války mezi Německem a východními sousedy ukazuje, že hájit společné pozice mezi Polskem, ČR a Slovenskem je užitečné. V tomto smyslu se však z Visegradu vyčleňuje Maďarsko, jehož výklad první i druhé světové války sbližuje Budapešť spíše s Vídní a Mnichovem než Prahou či Varšavou.

Průlom CEFTA

Narozdíl od Visegradu, který byl v 90. letech spíše politickým pozlátkem, stala se CEFTA - Středoevropské sdružení volného obchodu - skutečným přelomem, protože povzbudila vzájemný obchod mezi středoevropskými státy. Byla iniciována českým premiérem Václavem Klausem, který se pokusil naplnit spolupráci středoevropských zemí konkrétním obsahem.

CEFTA byla podepsána mezi Českou republikou, Maďarskem, Polskem a Slovenskou republikou 21. prosinci 1992 v Krakově. Příští rok tedy oslavíme rovněž patnáct let od jejího založení. Příprava CEFTA proběhla v letech již v letech 1991-1992. Dohoda začala být naplňována od 1. dubna 1993, i když vstoupila v platnost po ratifikaci ve všech čtyřech státech 1. července 1994.

Podepsaná dohoda o volném obchodu se opírala o článek XXIV Všeobecné dohody o clech a obchodu GATT a jejím cílem bylo vytvořit mezi svými stranami oblast volného obchodu. Dohoda upravovala liberalizaci vzájemného obchodu s průmyslovými a zemědělskými výrobky (kapitoly I-97 Celního sazebníku) a oblasti spojené s realizací obchodu.

CEFTA přinesla smluvní základ pro postupné odstraňování omezení obchodu, a to i tarifního i netarifního charakteru. Byla ratifikována jako otevřené seskupení. O tom, že šlo o atraktivní organizaci, svědčí fakt, že k původním čtyřem zakládajícím zemím se postupně připojily Slovinsko, Rumunsko, Bulharsko. Zájem projevily i pobaltské republiky bývalého Sovětského svazu a Chorvatsko.

CEFTA byla unikátním projektem, který se obešel bez jakékoli institucionalizace. Ukázal, že k volnému obchodu totiž nejsou potřeba žádné společné regulace ani harmonizace právních předpisů a norem. CEFTA neměl společný sekretariát a společná rozhodnutí byla přijímána jednomyslně společným výborem, jehož členy byla ministři zemí CEFTA se zodpovědností za zahraniční hospodářské vztahy.

Zóna volného obchodu

CEFTA byla skutečným průlomem. Ve střední Evropě vytvořil postupně liberalizovaný trh s přibližně 65-100 milióny obyvatel. Dohoda předpokládala odstranění překážek ve vzájemném obchodu snížením cel a kvót, které mělo být uskutečněno ve třech stadiích.

První stadium, které nastalo hned po podpisu dohody, zahrnovalo odbourání cel u 60 % celních položek. Ve druhé etapě (v období čtyř a pěti let) byla snížena cla na tzv. středně citlivé výrobky. Během osmi let až do roku 2001 pak byla v rámci třetí etapy snížena cla i na tzv. citlivé výrobky (např. výrobky z oblasti hutnictví, elektrotechniky, textilu apod.) Snížení cen bylo symetrické a postupné.

Snad nejobtížnější otázkou při jednání v oblasti volného obchodu v rámci CEFTA se stala zemědělská výroba. Nakonec bylo po dlouhých jednáních dosaženo kompromisu, pod něhož se cla na zemědělské výrobky budou postupně snižovat, při čemž však zůstane zachován systém kvót, který do jisté míry omezoval vývozy zemědělské produkce v rámci signatářských zemí CEFTA.

Dohoda umožňovala smluvním stranám v případě, že by přílišná liberalizace ohrožovala vlastní výrobu, přijmout různé druhy ochrany domácího trhu podle obdobných ustanovení GATT. Vůči ČR byla tato opatření uplatněna ze strany Polska u petrochemických a hutních výrobků, a u některých agrárních výrobků. Slovensko uplatňovalo dočasně plošně dovozní přirážku, Maďarsko jednalo v roce 1998 o ochranném opatření na dovoz hutnických výrobků, ČR a Polsko uplatňovaly vzájemná množstevní omezení v obchodu s uhlím, které bylo zrušeno k 1. lednu 2003.

Poté, co země většina zemí CEFTA vstoupila do EU, ztratila dohoda o volném obchodu význam. Jedním z pilířů EU je volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu. Přesto měla CEFTA obrovský historický význam, protože ukázala, že volný obchod může existovat bez společných institucí, norem a regulací. V tomto smyslu je vzorem, z něhož by si mohla vzít příklad i současná EU.

Synergie i střety

Zájmy visegradských zemí nebyly vždy identické. Pro Čechy, Slováky, Maďary a Poláky není těsná spolupráce nejlepším způsobem, jak hájit vlastní zájmy v EU, protože zájmy menších zemí a velkého ambiciózního Polska se liší. Osud Visegradu je ukázkou toho, jak heterogenní a setrvačná je Evropa. Vstup do EU i další rozšíření NATO pak visegradskou spolupráci do značné míry rozvazují.

Visegrad není politické seskupení, nýbrž geografické vymezení prostoru, v němž se projevuje jak synergie zájmů tak střety. Na rozdíl od dohody o volném obchodu CEFTA se Visegrad nikdy nepodařilo naplnit konkrétním obsahem. Spolupráce ryze formální je zbytečná. Členství v NATO, EU, OECD, Radě Evropy, WTO či IMF jsou důležitější, protože jsou naplněná konkrétními závazky.

Pro ČR jsou důležité vztahy s bezprostředními sousedy: Slovenskem, Polskem, Rakouskem a Německem. Nelze předstírat, že Maďarsko je pro ČR významnější partner než dva sousedící státy. Vztah s Polskem je důležitý nejen kvůli transatlantické vazbě, ale i výkladu událostí spojených s druhou světovou válkou. Vnímat však Visegradskou čtyřku idylicky a nevidět odlišné zájmy jejích aktérů by bylo nerealistické.