Princip subsidiarity 15 let od podpisu Maastrichtské smlouvy

Tomáš Břicháček

Revue Politika 8/2007

Spolu s letošním patnáctiletým výročím od podpisu Maastrichtské smlouvy je vhodné si připomenout jeden z institutů, který tato smlouva přinesla a který sehrál při jejím vyjednávání a ratifikaci tak významnou roli, že o něm někteří mluví jako o „slovu, které zachránilo Maastricht“. Mám na mysli tzv. princip subsidiarity, který tato smlouva označila za základní zásadu evropského práva. Definovala jej tak, že v oblastech, které nespadají do jeho výlučné pravomoci, vyvíjí Společenství činnost pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto z důvodu jejich rozsahu či účinků jich může být lépe dosaženo na úrovni Společenství (v současnosti čl. 5 odst. 2 Smlouvy ES).
V době Maastrichtu v subsidiaritu vkládali mnozí velké naděje. Věřili, že byl vynalezen zázračný lék proti evropskému centralismu. Tehdejší britský premiér John Major mluvil o obratu v centralizačním trendu evropské integrace. Někteří nadšení federalisté (jako např. bývalý soudce ESD Pierre Pescatore) se subsidiarity ze stejného důvodu obávali. Jiní v ní naopak viděli – podle svého zaměření – buď riziko, či vítanou příležitost pro další velkou expanzi moci Bruselu. Z čeho pramenily tak diametrálně odlišné interpretace? A která z nich se ukázala být jako pravdivá?

Role subsidiarity v době Maastrichtu

Koncepce subsidiarity jako principu politické a sociální organizace je starobylá. Objevovala se u Aristotela a ve staré řecké filosofii, byla dále rozvíjena Tomášem Akvinským a středověkými scholastiky a posléze formulována a modernizována doktrínou katolické církve. Její základní myšlenkou je, že vyšší entita má přebírat jen takové úkoly, které přesahují možnosti nižší entity a zahrnují širší, případně obecné zájmy. Těmito entitami se porůznu rozumějí subjekty na škále jednotlivec – rodina – obec – region – stát – nadstátní celek (nově). Je obtížné vyabstrahovat jakýkoli přesnější obsah této koncepce. Jde o stěží uchopitelný, vysoce abstraktní myšlenkový konstrukt, který vyvolává značně různorodé interpretace. Navíc existuje velké množství pojetí, která se navzájem liší.
V rámci evropské integrace se objevily snahy použít koncept subsidiarity v polovině 70. let v rámci federalistických projektů přestavby tehdejšího EHS. V evropském kontextu se měl týkat vztahu integračního celku a členských států, přičemž kritériem legitimizujícím činnost integračního celku měla být větší účinnost jeho aktivit v porovnání s členskými státy.
Hvězdná chvíle subsidiarity měla přijít na konci 80. let v souvislosti s tehdy probíhajícím procesem budování jednotného vnitřního trhu, pro nějž vytvořil podmínky Jednotný evropský akt. Ten mj. zavedl hlasování kvalifikovanou většinou pro přijímání harmonizačních opatření, „jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu“. V rámci takto vágně definované pravomoci Společenství koncem 80. let doslova chrlilo jednu normu za druhou a jeho činnost se stávala stále více viditelnou pro běžné občany. V téže době se začalo jednat o nových projektech hospodářské, měnové a politické unie, které předpokládaly radikální rozšíření kompetencí evropských institucí. V tomto klimatu se šířily obavy z nadregulace na komunitární úrovni a ze ztráty kompetencí na straně členských států. Mnozí cítili potřebu dát rozpínání Společenství určitou brzdu.
Za této situace se různí aktéři evropské politiky, ač sledovali odlišné zájmy, chopili konceptu subsidiarity a učinili z něj na přelomu 80. a 90. let jeden z nejvíce debatovaných pojmů. Na prvním místě je třeba zmínit Evropskou komisi a zvláště jejího předsedu Jacquesa Delorse. Ten mistrně využil subsidiarity jako prostředku k uklidnění obav některých států a regionů z přílišné centralizace a k získání jejich souhlasu s plánovaným radikálním posílením Společenství. V období před Maastrichtem Delors mluvil o subsidiaritě jako o „klenebním svorníku“ politické organizace Společenství a stavěl se za výkon sdílených pravomocí, kdykoli to bude možné. Takto měla být upokojena zejména Velká Británie, která byla k dalšímu kroku v integraci velmi zdrženlivá, z regionů pak především německé spolkové země. Zdá se, že i tito „pochybovači“ se nakonec nechali přesvědčit, že subsidiarita může představovat kýženou ochranu před expanzí činnosti Bruselu.

Subsidiarita de iure

Princip subsidiarity je zakotven ve formě závazné právní normy jako základní zásada Společenství a jeho dodržení je de iure podmínkou legality každého právního aktu či činnosti v oblasti mimo výlučné pravomoci Společenství. Všechny orgány Společenství mají povinnost zajistit při výkonu svých pravomocí dodržování principu a soudy EU mají prohlásit za neplatné ty akty, které jej porušují.
Protokol o užívání zásad subsidiarity a proporcionality (dále jen Protokol), připojený k Amsterodamské smlouvě (1997), jenž v podstatě shrnul a na úrovni primárního práva kodifikoval aplikační pravidla formulovaná meziinstitucionální dohodou (1993) a Evropskou radou v Birminghamu (1992) a Edinburghu (1992), nepatrně upřesňuje definici principu a stanoví různé procedurální povinnosti institucí. Zvláštní důraz je kladen na roli Evropské komise, zejména s ohledem na její monopol legislativní iniciativy. Komise je mimo jiné povinna odůvodňovat své legislativní návrhy v oblasti nevýlučných pravomocí z hlediska souladu se zásadou subsidiarity, před podáním návrhu by měla konzultovat široký okruh subjektů, dále je povinna každoročně předkládat výroční zprávu o uplatňování zásady apod.
Teorie také vyvozuje, že v oblasti nevýlučných pravomocí existuje presumpce, že oprávněny konat jsou členské státy, dokud se neprokáže, že kritéria subsidiarity mluví ve prospěch činnosti Společenství. Důkazní břemeno prý leží na komunitárním normotvůrci.
Praxe ukazuje, že subsidiarita de iure, resp. její výklad v příznivě nakloněné literatuře, není ničím jiným než virtuální realitou.

Nejasnosti v definici

Zásadním problémem principu subsidiarity je jeho velice nejasná definice, která vyvolává mnohé otázky. Prvotním úskalím je výklad kritérií, která tvoří samotné jádro definice: „nemůže být dosaženo uspokojivě“ a „může být lépe dosaženo z důvodu jejich rozsahu či účinků“. Na první pohled je zřejmé, že jde o velice vágní termíny, jež jsou otevřeny nejrůznějším výkladům. Protokol sice přináší určitá vodítka, podle kterých by ve prospěch činnosti Společenství mluvila nadnárodní povaha zamýšlené činnosti nebo fakt, že činnost na úrovni Společenství by přinesla jasné výhody, jde však znovu jen o široké politické otázky v neurčitých termínech, přičemž chybějí právní kritéria pro jejich zodpovězení.
Stejně důležitá je otázka, co přesně je třeba rozumět pod „cíli zamýšlené činnosti“, vůči kterým se poměřuje účinnost konání na národním a komunitárním stupni. Jde o cíle stanovené v primárním právu, které spoludefinují jednotlivé pravomoci, nebo jen o cíle dílčí, vztahující se ke konkrétní zamýšlené činnosti? Necháme-li se inspirovat jedním z případů ESD, otázka by mohla znít následovně: Řekněme, že zakládací smlouvy stanoví cíl zlepšovat pracovní prostředí v zájmu ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků a že Společenství má nevýlučnou pravomoc přijímat za účelem dosažení tohoto cíle harmonizační předpisy. Bude se v tomto případě poměřovat, zda je ten který navrhovaný harmonizační předpis v souladu s principem subsidiarity ve vztahu k prve zmíněnému cíli? Nebo je snad v této situaci referenčním cílem sama harmonizace, vůči níž pak budeme posuzovat kapacity členských států, resp. Společenství, přičemž nedojde k samotnému posouzení adekvátnosti této harmonizace ve vztahu k subsidiaritě? Zdá se, že má-li mít princip subsidiarity nějaký smysl, je namístě prve zmíněné řešení. Jak uvidíme, praxe ESD se však podle všeho ubírá opačným směrem.
Úskalí představuje ostatně i otázka, které pravomoci Společenství (ne)jsou výlučné a v kterých případech se tedy má princip subsidiarity uplatnit. Výslovné vymezení výlučných pravomocí v zakládacích smlouvách dosud chybí. To má za následek nejistotu ohledně pole působnosti principu subsidiarity. Otázku určení výlučných pravomocí měla vyřešit euroústava, která pravomoci Společenství rozčlenila na výlučné, sdílené a podpůrné, což byl podle mého názoru jeden z jejích nemnohých přínosů. Její neúspěch ovšem znamená, že potřebné vymezení nadále absentuje.


Subsidiarita v rukou institucí ES/EU

V současné době jsou to jen a pouze instituce ES/EU, jimž je svěřeno princip subsidiarity uplatňovat a kontrolovat jeho dodržování. Dochází tak k situaci, kdy se institut, který byl koncipován jako brzda expanze Společenství, dostává plně do rukou subjektů, které s výjimkou jednoho (Rady) mají přesně opačný zájem než brzdit expanzi aktivit Společenství.

Komise

Jakmile byla Maastrichtská smlouva podepsána, Delorsova Komise se odpočátku snažila neutralizovat dopady zakotvení principu do primárního práva. Ukázalo se to hned v říjnu 1992, kdy vydala zprávu nazvanou Princip subsidiarity, ve které představila svůj výklad principu a své představy o jeho budoucí aplikaci. Komise zde vyložila velmi široce pojem výlučných pravomocí ES (tedy oblastí, kde se princip neuplatňuje), odmítla zavedení předběžného stádia při přípravě legislativy, věnovaného přezkumu souladu návrhu se subsidiaritou, a v podstatě konstatovala, že princip subsidiarity je přítomen v evropské integraci odpočátku a byl vždy dodržován, čímž naznačovala, že není důvod k jakýmkoli změnám.
O tom, že se Komise nehodlala nechat subsidiaritou do budoucna příliš omezovat, svědčí i to, že ve zprávě označila subsidiaritu za „dynamickou koncepci, která je daleka toho svázat činnost Společenství do svěrací kazajky; dovoluje, aby tato činnost byla rozšířena, kde to vyžadují okolnosti, a naopak omezena nebo zastavena tam, kde již není odůvodněna“. Tato věta, která se posléze v upravené podobě dostala i do Protokolu, je vzorovou ukázkou mlhavých, nic neříkajících frází, kterými Komise princip subsidiarity obalila. (V jednom z novějších dokumentů Komise mluvila o subsidiaritě jako o „evolutivním, dynamickém konceptu k pružnému a pragmatickému užívání“.)
Již první výroční zpráva o aplikaci principu, kterou Komise předložila v listopadu 1994, naznačila budoucí trendy v jejím přístupu. Prostor věnovaný subsidiaritě byl zredukován ve prospěch proporcionality a především agendy tzv. lepší tvorby právních předpisů (angl. better lawmaking, fr. mieux légiférer), která má představovat cílevědomou snahu o vyšší kvalitu legislativy a která zahrnuje cíle, jako je zjednodušení legislativy, omezení administrativní zátěže apod. I do budoucna byl prostor věnovaný subsidiaritě umenšován. Ostatně vypovídá o tom i skutečnost, že výroční zpráva z roku 1994 byla poslední, která měla subsidiaritu ve svém názvu. Od roku 1995 je zpráva vydávána pod titulem Zlepšení tvorby právních předpisů. Pokud se podíváme na nejnovější výroční zprávu z června 2006, která hodnotí rok 2005, zjistíme, že specificky principu subsidiarity spolu s proporcionalitou je věnována jen přibližně jedna pětina textu. Zbytek patří právě agendě lepší normotvorby.
Komise vedle předkládání výroční zprávy plní „v zásadě“ i další procedurální povinnosti. Předně odůvodňuje své legislativní návrhy z hlediska subsidiarity. Jinou otázkou však je důkladnost a přesvědčivost její argumentace. Kritici upozorňují na to, že Komise často používá dopředu připravené obecné formulace a neprovádí opravdové zkoumání. Často v jednom stručném odstavci toliko konstatuje, že kritéria subsidiarity mluví ve prospěch činnosti Společenství, a to bez jakýchkoli dalších argumentů. Institut odůvodnění se tak stává čistě formální záležitostí. ESD se s tímto pojetím odůvodnění plně spokojí.

Evropský parlament

Ani Evropský parlament nemá zájem na rozvoji konceptu subsidiarity coby prostředku usměrňujícího činnost Společenství. Když Komise v roce 1993 oznámila svůj úmysl vzít zpět několik legislativních návrhů, které podle jejího názoru nebyly v souladu s nově zakotveným principem, Parlament přijal rezoluci, ve které požadoval, aby většina z těchto návrhů zůstala zachována. Ještě více o přístupu Parlamentu vypovídá jeho rezoluce z května 1997, ve které trval na tom, že princip subsidiarity „nemůže být na překážku legitimnímu výkonu sdílených pravomocí ze strany Společenství, nesmí bránit rozvoji činností, pro které Společenství disponuje výlučnými pravomocemi, a nemůže zpochybňovat acquis communautaire ani se projevit v oslabení komunitárního práva“.
Parlament také opakovaně projevoval nevoli vůči některým požadavkům Protokolu, jako je požadavek na to, aby Komise vedla široké konzultace (kvůli údajné ztrátě času), či vůči požadavku, aby forma činnosti Společenství byla co „nejlehčí“, např. aby užívala rámcové směrnice namísto podrobných předpisů. (EP naopak dává přednost co nejvýraznější činnosti ES.)

Rada

Rada ministrů je orgánem, v němž členské státy prosazují své národní zájmy; narozdíl od Komise a Parlamentu, které zastupují zájmy ES/EU. Z toho mnozí autoři vyvozují, že tento orgán by měl mít pozitivní vztah k subsidiaritě a měl by mít opravdový zájem na jejím dodržování. Tento předpoklad je ovšem poněkud zjednodušující. Nezdá se, že by v Radě existovala společná vůle k ochraně pravomocí členských států a že by mezi členskými státy panovala shoda v tom, které záležitosti (ne)mají být vydány do rukou institucí ES/EU. Spíše se zde stýkají různé národní zájmy. Státy s vysokými daněmi např. prosazují harmonizaci přímých daní, protože chtějí odstranit konkurenční výhodu států s nižšími daněmi. Nezkoumají přitom soulad se subsidiaritou. (Mimochodem v realizaci uvedeného záměru jim nebrání subsidiarita, ale jednomyslné hlasování, které se v této oblasti uplatňuje.)
Obecně platí, že subsidiarity se dovolávají jen ty státy, kterým hrozí přehlasování či které již přehlasovány byly. Ani Radu proto nelze považovat za orgán, který by měl jako celek obecně zájem na rozvíjení principu subsidiarity a oslabení expanze komunitární legislativy.

Soudní kontrola nekontrola

Kontrola dodržování subsidiarity ze strany komunitárního normotvůrce není svěřena nikomu jinému než Evropskému soudnímu dvoru (popř. u přímých žalob soukromých osob Soudu prvního stupně), tedy orgánu oddanému evropské integraci, který od počátku rozpínání komunitárního práva povzbuzoval a svými mnohdy aktivistickými rozsudky jej sám uskutečňoval. Právní nauka hodnotí dosavadní přístup ESD jako velmi zdrženlivý a význam subsidiarity v jeho judikatuře jako mizivý. Soud ukázal neochotu princip aplikovat, resp. aplikovat v jiném než minimalistickém pojetí.
Soud hned v počátku označil princip za primárně politický. Konstatoval proto, že bude postihovat pouze zjevnou chybu v uvážení komunitárního normotvůrce (srov. např. případ C-84/94). Vyhnul se jakémukoli bližšímu zkoumání podstaty subsidiarity a zatím nijak nepřispěl k upřesnění vágních kritérií, která používá platná definice principu. Právě vzhledem k posledně uvedenému je těžké si představit, v jakých případech by mohl ESD zjevnou chybu vůbec konstatovat.
Někteří autoři mají pro přístup ESD v této věci pochopení. Konstatují, že kritéria subsidiarity jsou neurčitá a nechávají komunitárnímu normotvůrci velkou míru uvážení, přičemž využití tohoto uvážení je problémem spíše politickým než právním. Tato argumentace ovšem nevysvětluje, proč Soud kritéria subsidiarity ve své judikatuře neupřesnil a nezaložil ustálenou aplikační praxi, když v tolika jiných případech – ve prospěch Společenství a na úkor členských států – aktivismem nešetřil.
Dalším poznatkem z judikatury je, že Soud není důsledný ani ve zkoumání dodržení procesních požadavků subsidiarity. Vykazuje především velmi vysokou míru benevolence vůči nedostatkům v odůvodněních na straně komunitárního zákonodárce. Jeho přezkum je v tomto ohledu velmi povrchní (srov. např. případy C-233/94 nebo C-377/98).
Posledním důležitým postřehem je, že ve výše nastíněné otázce „cílů zamýšlené činnosti“, o kterých mluví definice, se Soud v podstatě přiklonil k dílčím cílům. Ukazují to případy týkající se harmonizace, kde ESD prohlásil, že sledování cíle harmonizace z povahy věci odůvodňuje, aby byla intervence situována na komunitární úrovni. To znamená jen další oslabení principu. Soud totiž nezkoumá záměr komunitárního zákonodárce provést harmonizaci vůči cílům v zakládacích smlouvách, ale za referenční cíl považuje samotnou harmonizaci. Takový přístup ovšem znamená, že cíl je zaměňován s prostředkem.
ESD doposud nikdy nezrušil žádný právní akt Společenství pro jeho rozpor s principem subsidiarity. Nepřekvapuje tedy skutečnost, že subsidiarita není v soudních sporech vyhledávaným argumentem. Počet případů je velice malý, např. v roce 2005 šlo společně u ESD a Soudu prvního stupně jen o čtyři rozsudky. Ani v prvních letech po Maastrichtu nebyla tato čísla v výrazně vyšší; za léta 1995–1998 se uvádí celkem třináct případů. Subsidiarita je žalobci užívána pouze jako vedlejší argument. Strana, která chce ve sporu obstát, jednoduše nevsadí na princip, který doposud žádný spor nevyhrál.

Snahy o reformu

Vzhledem k dosavadnímu stavu aplikace a kontroly subsidiarity se nadále objevují snahy redefinovat její právní úpravu, což se projevilo naposledy při přípravě euroústavy. Výsledný dokument přinášel především podstatné změny v procesní stránce principu. Měl být zaveden nový mechanismus předběžné kontroly ze strany národních parlamentů členských států.
Parlamenty by dostávaly odůvodněné návrhy legislativních aktů EU. Ode dne doručení by mohl každý parlament (či kterákoli z jeho komor) zaslat ve lhůtě šesti týdnů legislativním orgánům EU své odůvodněné stanovisko. V něm by vysvětlil, proč soudí, že dotyčný návrh není v souladu s principem subsidiarity. Legislativní orgány pak měly k těmto stanoviskům „přihlížet“. Každý parlament by měl pro tyto účely dva hlasy, v zemích s dvoukomorovým parlamentem každá komora jeden hlas. Pokud by stanoviska o porušení subsidiarity představovala nejméně jednu třetinu všech hlasů (resp. jednu čtvrtinu v případě návrhů v oblasti policejní a soudní spolupráce v trestních věcech), musela by Komise návrh přezkoumat a rozhodnout, zda jej změní, vezme zpět, nebo zda na něm setrvá. V literatuře se v této souvislosti mluvilo o „žluté kartě“.
Můžeme jen spekulovat, zda by tento způsob kontroly přinesl nějaké změny. Už jednorázová zkouška mechanismu provedená v roce 2005 v rámci platformy COSAC ukázala velký problém v podobě příliš krátké lhůty, kterou by měly parlamenty k vyjádření. Dále je otázkou, jak by Komise a další orgány nezávazná stanoviska národních parlamentů reflektovaly.

Závěr

Václav Klaus opakovaně označil subsidiaritu za prázdné, „únikové“ slovo, které nic neznamená a umožňuje, aby si pod ním každý mohl představit něco jiného. Obávám se, že analýza definice principu, jeho aplikace institucemi ES/EU v rámci legislativního procesu a dosavadní soudní kontroly nevede k jinému závěru.
Definice principu je postavena na velice nejasných kritériích. Za situace, kdy tato kritéria nebyla doplněna přesnějšími právními vodítky ani uchopena a rozvinuta judikaturou, si je může každý vyložit po svém. Proto v současné době nemá princip subsidiarity žádný hmatatelný normativní obsah.
Z toho vyplývá předně to, že uvážení komunitárního normotvůrce co do uskutečnění té které činnosti v oblasti nevýlučných pravomocí Společenství není subsidiaritou nijak imperativně omezeno. Dalším nutným důsledkem je nemožnost objektivního zjištění, zda je princip dodržován, či nikoli. Celkový význam tohoto elementu v evropské konstrukci je tak prakticky nulový.
Definovat velmi vágně institut, jehož úkolem je určovat, zda má v dané věci jednat ES/EU, či členské státy a přenechat jeho aplikaci a kontrolu plně orgánům ES/EU, nemohlo vést k ničemu jinému než k současnému stavu. Z hlediska těch, kteří se nechali v době Maastrichtu zakotvením subsidiarity do primárního práva ukonejšit, šlo jednoznačně o sázku na mrtvého koně.
Subsidiarita ponechaná v rukou institucí ES/EU sotva bude hrát roli v omezení rozpínání aktivit Společenství. Odtud pramení snahy zapojit do kontroly národní parlamenty. Zda by takový mechanismus, jako byl ten, který předvídala euroústava, mohl přinést nějaký zvrat ve vývoji tohoto institutu, je velkou neznámou.
Otevírá se však otázka, zda je vůbec účelné v rozvíjení principu subsidiarity v evropském právu dále pokračovat. Osobně jsem toho názoru, že není tím pravým nástrojem pro dělbu úkolů mezi členskými státy a Společenstvím. Tato dělba by totiž měla být předem jasně určena na základě pregnantního vymezení pravomocí Společenství. Stávající vágní vymezení těchto kompetencí, které je navázáno na široké cíle, ve spojení s prázdnou koncepcí subsidiarity neznamená nic jiného, než že trvalé expanzi komunitárního práva nic nestojí v cestě.