Revue Politika 7-8/2014

Téma federalismu často prostupuje jak domácí debatu, tak diskuse o budoucím uspořádání EU. Nově se tento pojem pokusil uchopit americký profesor práva Ilya Somin z prestižního amerického libertariánského think-tanku Cato Institute.

Somin se ve své aktuální studii zabývá otázkami, jaké jsou výhody federalismu, jaké nevýhody a zcela očekávaně také tím, jak by na ně měli odpovědět libertariáni.

Co je libertarianismus

Pro účely studie Somin vytvořil pracovní definici pojmu libertarianismus. Rozumí pod ním myšlenkový proud, který odmítá jak vládní intervence prosazované liberální levicí (ekonomická regulace, programy sociálního státu), tak intervence konvenující sociálním konzervativcům (válka proti drogám, potlačování „sexuálně explicitních“ projevů).

Lhostejné, zda jsou libertariáni k prosazování výrazného omezení vládní moci motivováni utilitarismem, teorií přirozených práv nebo jejich kombinací. Sominova definice nevylučuje anarchisty, minarchisty ani klasické liberály, připouštějící existenci minimálního sociálního státu. Ač se tyto proudy rozcházejí v množství klíčových otázek, volání po přísném ohraničení vládní moci je jim společné.

Co je federalismus

I v případě federalismu autor pracuje s poměrně širokou definicí pojmu. Jde o jakýkoliv politický systém s více úrovněmi vládnutí, přičemž míra autonomie regionálních vlád je různá. Např. ve Švýcarsku je jejich moc poměrně rozsáhlá, zatímco v jiných systémech je tomu naopak.

Z pohledu libertarianismu je důležité, zda většinu svých finančních prostředků musí regionální vláda sama vybrat od svých obyvatel, nebo je závislá na financování centrální vládou.

Libertariánské argumenty pro federalismus

Existují čtyři hlavní argumenty pro federalismus:

• „Hlasování nohama“ – možnost uniknout před dopady škodlivé nebo utlačovatelské politiky přestěhováním se do jiné jurisdikce.
• Konkurence v získávání obyvatel a finančních prostředků vede regionální vlády k přehodnocování špatných politik.
• V některých zemích může federalismus bránit vzniku etnických konfliktů a chránit zranitelné skupiny před útlakem.
• Počet lidí dotčených škodlivou politikou regionální vlády je omezený (v porovnání s přijetím takové politiky celonárodní vládou).

Hlasování nohama

Somin argumentuje, že rozhodnout se úplně odejít ze země znamená pro většinu lidí příliš vysoké náklady. Přestěhovat se z jedné jurisdikce federálního státu do druhé je levnější a mnohem jednodušší.

Historickým příkladem je období segregace v USA, kdy se Afroameričané stěhovali z jižanských států, ve kterých byli diskriminováni, do států na severu a západu země. Dnes zase dochází k migraci do států s nižšími daněmi a levnějším bydlením.

Tímto způsobem si občané mohou skutečně zvolit politiku, která jim nejvíce vyhovuje. Zatímco při hlasování prostřednictvím volebních uren je váha jejich hlasu minimální a do značné míry jsou závislí na vůli ostatních.

To vede k tomu, že voliči si často s hlasováním nedělají těžkou hlavu. Chovají se leckdy jako jacísi „političtí fanoušci“, kteří si před volbami zjišťují nějaké informace a pouze se tak utvrzují ve svých pevně daných názorech. Tento fenomén se někdy nazývá racionální iracionalitou.

Při hlasování nohama si občan zjišťuje a ověřuje informace mnohem pečlivěji a zodpovědněji. A funguje to. Afroameričané v době segregace skutečně dokázali vyhodnotit, které státy federace jim poskytnou příznivější podmínky pro život a právě do nich se stěhovali. Navzdory tomu, že jižanské státy se snažily maximálně jim ztěžovat přístup k těmto informacím.

I v rámci federace může mít migrace stále příliš vysoké náklady, které mohou hlasování nohama znemožnit. Možnou odpovědí by mohla být další decentralizace, kde by se stačilo přestěhovat třeba jen do sousední obce.

Konkurence mezi vládami

Regionální vlády spolu soutěží o přistěhovalce, tedy daňové poplatníky. Vyšší počet daňových poplatníků jim pak umožňuje poskytovat více služeb při nižším zdaněním. Pokud se počet obyvatel jurisdikce výrazným způsobem snižuje, je vláda nucena omezovat služby, zvyšovat daně, případně dělat obojí.

Konkurence mezi vládami zvyšuje svobodu volby a posiluje v politickém systému prvek konsenzu. To automaticky nemusí znamenat menší roli vlády. Regionální vlády se mohou naopak snažit lákat nové obyvatele zvyšováním výdajů. Nicméně data z USA ukazují, že migranti v rámci federace preferují státy s nižší daňovou zátěží a nižšími veřejnými výdaji.

U tohoto bodu je zásadní, jakým způsobem regionální vlády získávají své finanční prostředky. Pokud jejich významnou část získávají výběrem vlastních daní, jsou nuceny si vzájemně konkurovat a mají tendenci méně utrácet. Pokud jsou však z větší části závislé na financování z centra, k soutěži mezi nimi spíše nedochází a mají tendenci k nezřízenému utrácení.

K druhé zmíněné formě federalismu by libertariáni měli být skeptičtí. I proto by měli v USA oponovat snahám o zvyšování podílu federálních subvencí na výnosech vlád jednotlivých států federace.

Jediným negativním důsledkem mezivládní konkurence z libertariánského pohledu může být situace, kdy se regionální vlády snaží přivábit do své jurisdikce podnikatele a firmy nejen deregulací, ale i různými pobídkami a dotacemi.

Omezování dopadu škodlivých politik

James Madison v Listu federalistů č. 10 uvádí, že celonárodní vláda ohrožuje svobodu méně, než vlády jednotlivých států federace. Podle Madisona je v prvním případě obtížnější, aby se vlády chopila malá klika, která ji bude zneužívat k vlastnímu prospěchu na úkor zbytku společnosti.

Podle Somina však Madison opomíjí, že pokud už se celonárodní vlády skutečně taková klika zmocní, důsledky budou mnohem zhoubnější. Tyranská vláda se pak dotkne mnohem větší skupiny lidí. V případě regionální vlády budou dopady utlačující politiky omezené.

Samozřejmě to platí i naopak v případě prosazování politiky s pozitivním dopadem na občany. Z podstaty své filosofie však libertariáni spíše akcentují snahu omezit dopad špatných politických rozhodnutí, než snahu maximalizovat dopad těch dobrých.

Zmenšování třecích ploch mezi skupinami obyvatel

Některé země přikročily k federalizaci, aby na celonárodní úrovni ochránily etnické menšiny, které v rámci daného regionu tvoří většinu. Podle Somina v případech zemí jako Švýcarsko, Kanada, Belgie a mnoha asijských a afrických zemí pomáhá federalismus překonat spory mezi etniky.

Tyto menšiny však v rámci svého autonomního území mohou naopak vystavovat diskriminaci jiné etnické skupiny. Navíc např. v případě Québecu je region ovládaný menšinou masivně dotován centrální vládou.

Nicméně pokud jde o cestu, kterou lze předejít propuknutí násilí, občanským válkám nebo útlaku menšin ze strany většiny, pak je to z libertariánského pohledu pozitivní.

Regionální vlády jako kontrola centrální moci

Regionální vlády mohou teoreticky sloužit jako ochrana svobody před neoprávněnými zásahy centrální vlády. Madison v Listech federalistů č. 51 uvádí ústavní systém kombinující federalismus a dělbu moci jako dvojitou pojistku svobody. V Listech č. 46 pak hovoří o veřejném pozdvižení, které vyvolá případná snaha centrální vlády neoprávněně rozšiřovat svoji moc.

Vlády jednotlivých států federace se pak měly postavit do čela všeobecného odporu. V současnosti to však tímto způsobem nefunguje. Naopak, tyto vlády rozšiřování centrální moci velmi často podporují. Zejména pokud to vede ke zvýšení subvencí, které jim z centra plynou do rozpočtu. V současnosti tak federální zdroje tvoří více než čtvrtinu výnosů státních rozpočtů.

Jedním z mála příkladů odporu států proti federální moci je boj států s republikánskými guvernéry proti implementaci Obamovy zdravotní reformy. Dvacet osm států podepsalo žalobu k nejvyššímu soudu, která se tzv. Obamacare pokusila zastavit na základě federálně ústavních důvodů. Některé z těchto států pokračují v odporu vůči reformě i poté, co soud větší část reformy v červnu 2012 posvětil.

Podle Somina tedy nelze jednoznačně říci, že by snad regionální vlády za všech okolností podporovaly rozšiřování centrální moci. Nicméně s nimi v žádném případě nelze počítat jako s konzistentními oponenty takové expanze a nelze je považovat za jakousi pojistku, jak o tom hovoří Madison. Pokud by však nemohly pro sebe získávat peníze z federálních prostředků, určitě bychom se k takovému ideálu mohli do určité míry přiblížit.

Federalismus jako ohrožení svobody

Vedle světlých stránek je třeba zvážit i potenciální hrozby, které federalismus pro svobodu může představovat. Regionální vlády mohou přijmout stejně neliberální politiky jako centrální vláda a také tak nezřídka činí. Dále je třeba se zamyslet nad situacemi, v nichž regionální vlády představují větší nebezpečí než ta celonárodní.

Perzekuce místních menšin

Americký federalismus je často kritizován za to, že dával členským státům moc utlačovat a diskriminovat menšinové skupiny obyvatel. Nejzávažnějšími příklady jsou otroctví a později rasová segregace. Nárůst centrální moci černochům pomohl.

Somin však upozorňuje, že přes značnou oprávněnost se tato rozšířená kritika přehnaně zjednodušuje. Upozorňuje, že i federální vláda se dlouhodobě podílela na utlačování černochů. Uvádí např. Fugitive Slave Act z roku 1850, který zavazoval federální vládu a severní státy vracet uprchlé otroky zpět do jižanských států.

Právě případ tohoto zákona podporovaného zastánci otroctví nabourává stereotyp, že tito lidé podporovali suverenitu členských států a federalismus. Pokud to bylo v jejich zájmu, podpořili naopak jejich potlačení.

V době rasové segregace pak federální vláda uplatňovala segregaci v armádě nebo v oblasti federální civilní služby. Dalšími příklady perzekuce ze strany federální vlády je perzekuce mormonů, násilné vysidlování amerických indiánů nebo internace japonských Američanů za druhé světové války.

Přesto, že federalismus umožňoval členským státům uplatňovat diskriminační politiku, v případě jednotné celonárodní politiky by situace byla ještě horší. Zatímco instituty otroctví i segregace fungovaly jen v některých státech, takto by pravděpodobně, třebaže v o něco mírnější formě, byly rozšířeny v celé zemi. Afroameričané, kteří hojně využívali možnost hlasování nohama k úniku do příznivějších jurisdikcí, by o tuto možnost přišli.

Třeba homosexuálové pak v posledních dvaceti letech z federalismu výrazně profitovali. Homosexuální manželství dnes uznává sedmnáct států federace. První byl v roce 2003 Massachusetts. Na celonárodní úrovni by se to vzhledem k veřejnému mínění nemohlo podařit.

Vždy se však najde jeden nebo více států, kde je veřejné mínění liberálnější a právě tam mají menšiny velkou šanci své požadavky prosadit. A tím, že obyvatelé dalších jurisdikcí uvidí, že něco takového funguje, začne se i jejich postoj posouvat příznivějším směrem. To by bez federalismu nebylo možné.

Celkově lze tedy říci, že federalismus může někdy útlak menšin spoluvytvářet, nicméně často takový útlak spíše zmírňuje oproti tomu, co by bylo možné v unitárním státě. Centralizace začne menšině pomáhat teprve ve chvíli, kdy ji začne být celonárodní veřejné mínění nakloněno, jako v v případě otroctví v 60. letech 19. století a segregace o sto let později.

Ideální systém by tedy byl federalismus, kde centrální vláda smí zakročit proti útlaku menšin, ale sama se na něm nemůže podílet. Jako příklad něčeho takového Somin uvádí 13., 14. a 15. dodatek americké ústavy. Všechny tyto vyjmenované dodatky byly přijaty po občanské válce a zakazovaly otroctví a další diskriminaci. Autor nicméně upozorňuje, že i taková opatření byla do značné míry deklaratorní a jejich uvedení do praxe zdaleka nebylo samozřejmostí.

Ohrožení nemovitého majetku

Nejproblematičtější oblastí je ochrana nemovitého majetku. Pokud regionální vláda přikročí k vyvlastnění nebo jinému omezení vlastnického práva, hlasování nohama postiženému člověku příliš nepomůže. To je i důvod, proč k podobným excesům skutečně nezřídka dochází.

Somin uvádí případ Kelo v. City of New London jako známý příklad podobného jednání. Nejvyšší soud zde v poměru 5:4 schválil vyvlastnění nemovitého majetku místní samosprávou a jeho převedení na další soukromé majitele za účelem „hospodářského rozvoje“.

Dále jsou velmi zranitelní provozovatelé odvětví typu telekomunikace, kteří nemohou určitou jurisdikci opustit, aniž by poškodili vlastní podnikání, které je založeno právě na tom, že propojuje různé oblasti.

Uvedené problémy jsou podle Somina významným argumentem pro silnou ústavní ochranu majetkových práv. Stejně jako u ochrany menšin je však jednodušší takovou ochranu deklarovat, než ji uvést v praxi.

Závěry

Zda pro libertariány převáží uvedené výhody či nevýhody federalismu, podle Somina do značné míry záleží na momentální politické situaci.

Jak bylo řečeno, federalismus je prospěšný zejména tam, kde regionální vlády musí získat veškeré své výnosy nebo jejich výraznou část od vlastních obyvatel, o které pak musí vzájemně soutěžit. Tato konkurence prokazatelně velmi často vede k omezování výdajů a regulací. Tam, kde jsou tyto vlády závislé na penězích z centra, je tendence opačná.

Pro menšiny je federalismus výhodný, pokud tvoří v konkrétním regionu většinu. Stejně tak pokud je celonárodní veřejné mínění negativní nebo indiferentní, množství jurisdikcí jim umožňuje hlasovat nohama.

Naopak z centralizace mohou menšiny těžit v případě, že jim je celonárodní veřejné mínění nakloněno, zatímco místní majorita má negativní postoj.

Ilya Somin se proto domnívá, že libertariáni mají v mnoha situacích dobré důvody federalismus podporovat, nicméně je třeba k němu přistupovat s maximální ostražitostí.